摘  要  基层社会矛盾治理作为推进国家治理现代化的关键一环，其治理效能关系着人民群众的切身利益和基层社会的和谐稳定。提升基层社会矛盾治理效能，要在厘清效能影响因素的基础上，从治理主体、治理机制、治理价值、治理规则四个层面，剖析基层社会矛盾治理的效能困境，探索进一步提升基层社会矛盾治理效能的路径，突破传统治理模式的窠臼，实现基层社会矛盾治理效能的提升。

关键词  新时代；基层社会矛盾；治理效能

当前，我国经济社会正经历全面转型，因社会结构和利益分配格局变动引发的各种纷繁复杂的社会矛盾在基层社会集中凸显，传统治理模式已经难以适应新形势下基层社会矛盾治理需求的变化。基层社会矛盾治理作为推进国家治理现代化的关键一环，其治理效能关系着人民群众的切身利益和基层社会的和谐稳定。党的二十大报告强调：“及时把矛盾纠纷化解在基层、化解在萌芽状态。”[1]新时代背景下，如何适应社会发展的总体特征与未来走向，突破传统治理模式的窠臼，探索基层社会矛盾治理新思路，实现治理效能的跃升，是当前亟须解决的一项重要议题。

一、基层社会矛盾治理效能提升的影响因素

基层社会矛盾治理效能作为衡量治理成果的重要尺度，能够反映治理目标的正确性及其实现程度。为有效提升基层社会矛盾治理效能，必须准确把握基层社会矛盾治理效能的影响要素。

（一）治理主体的多元化是治理效能提升的基础

治理主体作为支撑基层矛盾治理系统运转的基础性要素，既包括参与基层矛盾治理实践活动的行为主体，即党组织、政府部门、社会组织、人民群众等，还涵盖了各主体在一定规则下藉由权利、义务分配而产生的关系网络与权责定位。新时代背景下，我国基层社会矛盾的产生根源、矛盾类型、跨域属性、演化进程都呈现出了新特点，[2]仅靠单一治理主体无法有效满足基层矛盾治理多元化需求。应构建以党委领导为核心、以政府主导为支撑、以社会协同和公众参与为内生动力的多中心治理格局，在明晰各主体权责关系的基础上，强化履责意识，通过积极的协同合作与互动交流实现治理主体间的优势互补。

（二）治理价值的人本化是治理效能提升的前提

治理价值作为指引基层矛盾治理方向的“指挥棒”，具体表现为治理主体在矛盾治理过程中所持有的价值立场以及所呈现的价值取向。在治理过程中，治理价值会以基本行为准则的形式影响着各类主体的价值取舍和决策判断。“以人为本”的人本化价值取向是中国社会治理的根本遵循，它要求把维护人民群众的根本利益作为党和政府解纷排难的价值旨归，将“以人民为中心”的价值立场贯彻落实到治理实践的每一环节中。基层社会矛盾往往涉及人民群众的切身利益，部分基层政府和党员干部选择轻视群众利益甚至不顾群众诉求与民争利，任由矛盾激化直至难以处理的程度。因此，基层社会矛盾治理效能的提升需要以治理价值的人本化作为前置条件，这要求各治理主体在全面研判矛盾形势的同时，践行以人为本的价值理念，在此基础之上，完成具体治理目标的预设和可行治理方案的制定，从而有效回应人民群众的现实需要。

（三）治理机制的系统化是治理效能提升的核心

治理机制作为驱动基层矛盾治理系统运行的核心要素，指的是治理主体在治理过程中基于一定规范和准则而形成的互动机理与协同方式，本质上是治理主体之间关系的固化与行为方式的规范化。基层矛盾治理机制是一个系统整体，其整体功能的充分发挥需要各组成要素在保证各自发展的同时还要注重彼此之间的联动性。此外，基层社会矛盾治理是一项涉及多领域、多层次的复杂工程，其所要面临的“人、事、物”三大要素问题单靠一种机制是不足以应对的。因此，需突破单一机制的局限性，对治理机制进行整体的系统化建构，畅通衔接渠道，促成多元治理机制的高效协同，形成优势互补、有机衔接、良性互动的基层矛盾治理机制网络。

（四）治理规则的规范化是治理效能提升的重点

治理规则是指基层矛盾治理系统规范运作所需遵循的规律与法则，是由各治理主体共同制定、认可和遵守的一系列规章制度与行为准则，具体包括外在的客观规则体系，如正式的法律条文、政策文件、制度章程以及非正式的乡规民约以及内在的主观价值观念，其作用是构成行为主体间生成治理关系所需要依托的形式载体，对治理主体的行为方式进行规范和指引，为治理主体的权责界限的划分提供指导性依据。在矛盾化解过程中，治理规则的缺失将使化解结果的权威性无法得到保证，极易造成个人权威的滥用，使矛盾无法彻底解决甚至复燃并产生新的矛盾，降低了化解效率。因此，基层矛盾的治理必须配有一套清晰且完善的规则体系，通过对主体行为进行一定的约束和引导，能够避免治理过程的无序，使治理效能得以充分释放。

二、新时代基层社会矛盾治理面临的效能困境

在经济社会转型的宏观背景下，基层社会矛盾呈现出了新的特点：产生原因日渐复杂，矛盾类型趋于多元，矛盾爆发的“燃点”逐渐降低，矛盾风险的关联性日益增强。[3]面对基层社会矛盾的新特征，社会矛盾治理体系显露出了明显的不适应性，凸显了治理体系现代化升级的现实需求。

（一）机制层面：常态化的协同治理机制尚未完全形成

当前，在基层社会治理场域中，大量矛盾纠纷呈现属地化、跨领域、持续性等新特征。然而，政府部门间存在的职能壁垒和协作障碍，导致治理资源难以有效整合，制约了矛盾化解的整体效能。部分地方过于注重形式上的物理集中，而忽视了深层次的职能融合。虽然各地建立了矛盾纠纷调处中心，实现了多部门联合办公，但这种协作还不够深入。由于缺乏长效的跨部门联动机制，除重大疑难案件外，常规性矛盾纠纷仍存在信息迟报、协同滞后等问题，错失了最佳处置窗口期。对其他需要跨部门联动的一般性矛盾纠纷，仍存在怠于上报等协同阻碍，以致错过最佳处置时机，导致矛盾纠纷激化升级。[4]

（二）价值层面：治理主体对矛盾治理的认知存在偏差

治理主体对矛盾治理的认知存在偏差体现在价值取向、绩效观念和治理思维三个维度。价值取向方面，部分基层工作者对治理目标的认识存在模糊性。在治理实践中，基层政府对上负责的行政惯性导致服务群众的核心职能被弱化，部门利益凌驾于群众利益之上的现象时有发生，造成政策落地“最后一公里”的梗阻。绩效观念方面，短期政绩导向仍然占据主导地位。由于矛盾预防等基础性工作见效周期长，加之考核体系未能充分体现其价值，导致基层政府投入积极性不足。一些地区片面追求显性政绩，在项目决策中忽视长远效益和群众诉求，这种急功近利的行为模式反而成为矛盾滋生的温床。治理思维方面，传统管理模式的路径依赖依然明显。虽然市场经济体制日趋完善，但政府包办式的治理惯性尚未根本改变。这种全能型治理模式不仅造成职能边界模糊，更使政府成为各类矛盾的交汇点。尽管短期内强力干预能取得立竿见影的效果，但从长远看，这种治理方式需要付出高昂的行政成本和社会代价。

（三）主体层面：条块结构性矛盾并未得到彻底解决

当前我国基层治理体系面临双重结构性挑战，既存在纵向层级与横向部门各自的内在矛盾，又存在条块之间的协同障碍。从纵向治理维度来看，科层制管理体系呈现出明显的层级传导特征。这种自上而下的决策执行机制虽然强化了专业管理，但也带来了政策执行的碎片化问题。专业壁垒导致不同部门各自为政，不仅削弱了政策执行的统一性，还容易造成部门权力膨胀，引发条块分割的管理困境。从横向治理层面来看，机构臃肿、职能重叠的体制性问题较为突出。部门设置过多且权责边界模糊，导致出现多头管理、推诿扯皮等现象。这种职能交叉的治理结构不仅大幅提升了行政协调成本，更造成行政资源的内耗，严重影响了政府运行效率。更为深层次的问题在于条块之间的协同障碍。虽然市场经济转型催生了多元化的公共服务需求，但计划经济时期形成的条块分割管理模式仍未根本改变。过度强调专业分工的管理取向，在实践中异化为部门本位主义，绩效考核的竞争导向进一步加剧了这种倾向。其结果是，各部门陷入追求局部利益的恶性竞争，难以构建整体联动的治理格局，最终导致治理资源的分散化和治理能力的碎片化。

（四）规则层面：现行法律制度规范与实际治理不够匹配

法治建设是基层矛盾治理的根本保障，其核心在于实现制度规范与实际治理需求的有效衔接。当前基层矛盾化解机制法治化进程面临多重制约因素，主要体现在法律体系与基层实践存在脱节现象。在制度供给层面，国家层面尚未形成系统完备的法律规范体系，相关配套政策也存在一定的不足。现有涉及矛盾纠纷化解的法律法规散见于《中华人民共和国民事诉讼法》《中华人民共和国人民调解法》等单行法中，行政调解规定分散在各个部门规章之间，而行政裁决制度则面临立法缺失的困境。这种碎片化的立法格局导致难以构建协调统一的社会矛盾化解政策框架。在制度运行层面，由于不同层级、部门出台制度的时序和标准不一，导致制度内容存在冲突，影响实施效果。在机制衔接方面，虽然我国构建了人民调解、行政调解、司法调解并行的“三调联动”体系，但由于缺乏有效的信息互通和协作平台，面对复杂矛盾时，调解合力不强。

三、新时代基层社会矛盾治理效能的提升路径

新时代背景下，为有效应对一系列接踵而至的治理难题，基层社会矛盾治理应立足于社会发展的总体特征与未来走向，秉持与时俱进的创新精神，突破传统治理模式的窠臼，实现治理效能的跃升。

（一）聚焦人民利益，树牢以人民为中心的价值立场

现阶段，我国的社会矛盾大部分是由利益差异、利益失衡引起的利益冲突，社会矛盾治理的成效直接关系着人民的切身利益能否得到保障。在基层社会矛盾治理过程中贯彻“以人民为中心”的根本立场，其实就是要将人民置于治理的核心位置。

一方面，政府应立足人民的立场来规划治理思路、设计治理方案、制定治理措施，以维护人民的合法权益为导向制定调解方案，对人民群众的多样化现实需求积极予以回应。对于关乎人民切身利益的重大事项决策与政策文件编纂都应建立在充分民意调查和意见征集基础上，唯有深入了解民之所需，才能确保公共政策能够精准对接民众的需求，让广大人民享受到更为优质、更人性化的解纷服务。

另一方面，人民群众不仅仅是治理活动最为重要的参与主体，还是判断治理成效最有发言权的评价主体。人民群众的满意程度是衡量基层社会矛盾治理成效的主要依据，基层政府应避免因过分关注解纷率、上访率、发案率等考核指标，限制人民群众依法表达自己的合理利益诉求。人民的利益问题是基层社会治理理应首先着眼的工作重点，尤其要解决好与广大人民群众日常生活和切身利益紧密联系的琐碎矛盾，让人民群众能够真正满意。

（二）凝聚治理合力，构建多元治理主体协同共治体系

联动多元治理主体协同发力成为提升基层社会矛盾治理效能的内在需求。构建党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的多元治理主体协同共治体系，让各方主体的独特功能可以在协同配合中充分发挥，避免因主体职能缺位造成矛盾化解不力，为矛盾的激化埋下隐患。

一方面，充分发挥基层党组织的引领作用。基层党组织作为连接国家与社会的桥梁纽带，不仅承担着政策传导的重要职能，更在凝聚群众力量方面发挥着关键作用。因此，要确保党在治理实践的每个环节都能有效履行组织动员和统筹协调的核心职责，“坚持党对基层治理的全面领导，把党的领导贯穿基层治理全过程、各方面。”[5]面对多元主体参与的治理格局，党组织需统筹协调各方力量构建协同治理机制，通过优化责任分配和矛盾调处方式，形成化解基层矛盾的系统性方案。

另一方面，充分发挥各重要主体的能动性。一是推动政府职能向公共服务本位回归。科学界定职能边界，着力构建现代服务型政府。聚焦基层治理体系构建、社会资源合理配置、组织运行规范管理以及矛盾纠纷调处等核心职能，通过优化治理结构提升治理效能。二是联动社会力量。通过完善法人治理结构、优化财税扶持政策、畅通资源获取渠道等制度创新，重点培育矛盾调处类社会组织，充分调动行业协会、专业机构等社会力量，建立基层矛盾调处人才储备库。三是调动人民群众参与治理的积极性。重点培养现代公民素养。加快社会信用体系建设，引导公民通过制度化渠道参与公共事务，实现从治理对象向治理主体的角色转变。

（三）推行精细化治理，提升治理工作的效率与质量

精细化治理本质上是一个分解、细化和落实战略目标的过程，它主张关注“小”处细节、侧重“细”化处理、防范“微”型风险，针对民众的个性化需求实行差异化治理，以精细化的治理手段或方式高效率、高质量地达成治理目标。

一方面，增强社会矛盾风险溯源的精准性。社会矛盾一旦形成，不论运用哪种方法化解，都需要大量社会资源的支持。政府需要从矛盾生成的土壤入手，着重消减矛盾的诱发因素与生长条件，充分发挥网格员、信息员、楼栋长等基层“感知末梢”的功用，将矛盾风险的排查工作下派到网格内，以网格为单位分类别、分时段、分层级开展矛盾纠纷隐患排查工作，将重要时间节点、矛盾频发领域和社会弱势群体作为排查重点，实时关注社情民意与社会心态的动态变化。

另一方面，提升政府决策施策的科学性。对于关乎广大民众切身利益的政策文件、决策部署、公共项目等重大事项，政府需制定一套规范、专业、可操作性强的风险评估标准，在政策落地实施前，针对可能影响社会秩序稳定与人民利益的风险隐患进行全面评估和科学预测，根据风险等级制定针对性预案以应对社会矛盾风险和不稳定性因素的冲击。

（四）健全配套法规，完善社会矛盾化解法律制度体系

当前我国基层社会涌现的矛盾纠纷中多数为利益纠纷，法治依然是当前阶段化解社会矛盾的主要方式。社会矛盾化解的权威性与说服力也需要一套被社会成员普遍认可接纳的良法作为保障，但化解过程中难免会遇到法律适用条件以及预设情景以外的情况。

一方面，为保证法律能有足够的时效性与适用性，国家亟须推进多元化纠纷解决机制的专项立法进程，通过法律形式确立社会矛盾工作的基本原则与价值目标，界定参与各方的权责范围，完善配套保障制度，强化监督问责体系，明确违法责任追究，从而为矛盾调处体系提供权威性和规范性的指引。

另一方面，地方政府应当制定相应的实施细则与配套政策，选取典型区域开展改革试点，积极探索公共服务外包、在线司法认证、跨部门协同处置等创新性纠纷调处模式。此外，基层政府可引导居民结合当地社情民意，制定有较强针对性和可操作性的地方性民规公约，如村规民俗、家风家训、社区公约等，将其作为社会矛盾化解工作的重要依据。为保证民规公约的说理性和权威性，可将广大民众认同的道德要素吸纳到民规公约当中，例如，“礼让为先、以和为贵”的传统美德。

（五）坚持德法兼治，综合运用法律规制与道德教化

德治与法治犹如“鸟之双翼”和“车之两轮”，推动着我国社会治理事业不断发展，两者的功能有着各自的独特性和不可替代性，偏废任何一方都不利于社会矛盾的有效化解。

法治的规制功用能够通过定言命令式的刚性规范防止失德失信行为，但无法从人的内心根源上纠偏扶正。德治的导育效用能够通过善性教化规范国民的思想观念，但约束机制很难做到绝对的施之有效。法治作为化解社会矛盾的主要方式，其规制功用是社会秩序得以稳定的底线保障，但若出现了超出既有法律适用条件以外的情况，单纯依靠刚性法治手段无法彻底化解矛盾纠纷。

由此来看，“德法兼治”的联结模式能在新时代基层社会矛盾治理格局中彰显出更高效能。在矛盾化解过程中，既要依靠律师、法官等现代法治主体运用法治思维和法治方式解纷止争，保障解纷过程以法为据；又要发动道德模范、退休干部等深受群众推崇敬重的德治主体，结合道德规范、乡规民约、民间良俗等柔性规约，运用德治力量引导矛盾双方互化干戈。

参考文献：

[1]习近平.高举中国特色社会主义伟大旗帜 为全面建设社会主义现代化国家而团结奋斗——在中国共产党第二十次全国代表大会上的报告[M].北京:人民出版社,2022:54.

[2]汪伟全.论构建新时代基层社会矛盾治理新格局[J].社会科学辑刊,2023(04):98-103.

[3]毛佩瑾,程荃.当前社会矛盾化解中的“碎片化”问题及其系统性治理[J].科学社会主义,2024(04):106-113.

[4]杨林,赵秋雁.矛盾纠纷多元预防调处化解综合机制研究——基于三种实践模式的分析[J].中国行政管理,2022(06):137-143.

[5]中共中央 国务院关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的意见[N].人民日报,2021-07-12(01).

本文系国家社科基金重大项目“中国共产党自我革命思想的演进与实践经验研究”（编号04&ZD020）的阶段性成果。

（刘焕明系江南大学马克思主义学院教授、博士生导师；李志昊  江南大学马克思主义学院）

【责任编辑：易玉洁】