摘  要  新沂市农村养老服务改革历经三次转变，养老服务体系建设取得显著成效。城乡融合发展背景下，新沂通过转变政府职能、创新经营管理、拓展服务主体、升级服务产品等一系列改革与创新举措，走出了一条农村养老服务高质量发展的新路径。新沂农村养老服务改革在价值追求、改革动因、改革方法、制度保障和目标导向等方面为其他地区提供宝贵经验和借鉴。   

关键词  城乡融合；农村养老；改革；新沂

党的二十届三中全会深刻指出，“城乡融合发展是中国式现代化的必然要求。”在城乡融合发展背景下，农村养老服务改革不仅是保障农村老年人基本生活需求的必然要求，也是推动城乡协调发展、完善社会保障体系的重要路径。“健全覆盖全人群、全生命周期的人口服务体系，促进人口高质量发展”“积极应对人口老龄化，完善发展养老事业和养老产业政策机制”……党的二十届三中全会提出的这些重大要求为农村养老服务改革指明了前进方向，提供了基本遵循和行动指南。

新沂农村养老服务改革历经二十年的不懈探索与实践，取得了很大成效。2023年4月，全国“农村养老服务改革创新”座谈会在新沂召开，民政部给予新沂养老“有特色、高质量、可持续”的高度评价。2024年6月，江苏省农村养老服务工作现场会在新沂召开，新沂农村敬老院改革暨区域性养老服务中心建设经验在江苏全省推广。2024年以来，新沂农村养老服务改革典型经验先后被中央电视台《焦点访谈》和《经济半小时》深度报道。

一、新沂农村养老服务改革历程

2024年底，新沂市户籍人口108.76万人，其中，60周岁以上老年人口达到22.9万人，占比21.06％，数据显示已进入中度老龄化社会。面对老龄化进程的加速，新沂很早就开始采取措施，积极探索农村养老服务新业态、新模式。新沂在农村养老服务改革中历经三次转变，不断满足农村老年人多层次、多样化需求，养老服务体系建设取得显著成效。

（一）农村敬老院由老破旧向提档升级转变

1958年，新沂建设了第一所农村敬老院，仅供养几名五保对象。20世纪90年代各乡镇利用闲置的中小学改建了20所农村敬老院，解决了五保老人的供养问题。这些农村敬老院服务功能单一，仅能满足五保人员吃、住等基本要求，且基础设施差，安全隐患多，服务不专业，管理服务水平低。敬老院距离乡镇卫生院较远，医生看病不上门，老人就医特别困难。

为了改善五保老人的供养条件，2005年以来，新沂市镇两级财政先后投入了大量的人力、物力、财力，对农村敬老院进行提档升级。从2013年开始，新沂市用三年时间对全市的敬老院开展“三有、三能、六达标”硬件提升行动，即敬老院每个房间内有卫生间、有保暖降温设备、有电视机，能洗澡、能看病、能康复，消防、卫生、环境等项达标，农村五保老人的供养条件明显改善。

（二）农村敬老院由“一镇一院”向区域性养老服务中心转变

新沂市原有的20所农村敬老院基本按照“一镇一院”配置，虽然经过多次改造提升，但仍有很多符合入住条件的老人不愿意到敬老院来生活，大量床位闲置。随着城镇化进程的加快，大批农村劳动力涌向城市，农村因此出现了规模庞大的空巢老人、独居老人以及高龄老人群体。这些留守老人养老需求往往得不到满足。

解决留守老人的养老问题，成为新沂市政府面临的一项重大挑战，其紧迫性日益凸显。从2019年至2021年，新沂市积极响应国家关于加强农村养老服务体系建设的号召，精心策划并实施了“农村敬老院向区域性养老服务中心转型三年行动方案”。打破“一镇一院”模式，按照区域人口分布，坚持科学规划布局，通过重新选址或原址重建、改建、扩建等方式，投资2亿余元，高标准规划建设了7个区域性养老服务中心。每所养老服务中心覆盖周边2-3个镇，实现资源共享。区域性养老服务中心引入社会力量实行专业化管理，养老机构的入住率从改革前不足30％上升至71％。从“一镇一院”到区域性养老服务中心，新沂农村养老服务改革走出了一条以区域性养老服务中心建设助推农村敬老院转型升级和实现农村养老服务高质量发展的新路径、新模式，有效解决了农村养老问题。

（三）机构养老向“三位一体”养老综合体的转变

区域性养老服务中心在充分履行政府兜底保障职能的基础上，致力于为中低收入家庭中的高龄、独居以及失能老人提供全面而贴心的普惠型机构养老服务。这些服务中心具备专业的护理与照料能力，实现了供养、托养、医养等养老服务的有机结合。

农村老年人群体具有多样性，他们的养老需求也各不相同。因此，在实现供养、托养、医养等养老服务有机结合的过程中，新沂市走出一条由机构养老逐渐向建设居家、社区、机构“三位一体”的养老综合体转变的新路径。一是为空巢、独居、高龄等居家老人提供居家照护、家庭病床、康复护理、精神关爱等专业化服务，满足老年人就近养老服务的需求。同时为困难老年人家庭开展适老化改造，提升老年人居家生活质量和安全感。二是建设“长者食堂”、助餐点和乡村互助养老睦邻点，积极开展“钟爱吾老”助餐服务专项行动，解决居家和在村老年人就餐难题。三是深入推进医养结合，在养老服务中心内设卫生室、门诊，推进养老机构与医疗卫生机构合作，签订服务协议，或者依托镇卫生院闲置医疗床位为农村老人提供“医疗+养老”一体化服务，增设7所老年护理院。这种全方位、多层次的服务模式，极大地满足了农村老年人多元化、个性化的养老需求，为养老服务高质量发展注入了新动能、新活力。

二、新沂农村养老服务改革的主要做法

新沂市养老服务改革历经三次深刻而富有成效的转变，这一系列的变革不仅深刻体现了中华民族敬老养老的悠久历史传统，更是响应积极应对人口老龄化国家战略、勇于探索创新、不断前行的生动实践。在这个过程中，新沂市始终以推动养老服务高质量发展为核心目标，通过一系列改革与创新举措，大力发展养老事业和养老产业，不仅提升了养老服务的整体水平，也展现了城乡融合发展背景下养老服务发展的新路径与新风貌。

（一）转变政府职能：由提供服务向定政策、强监管、重保障转变

在养老服务体系中，新沂市政府积极转变职能，由传统的直接提供服务向制定政策、强化监管、重视保障转变。政府不再是直接参与养老服务的“运动员”，而是转变角色成为了制定规则、维护秩序的“裁判员”。政府通过制定和完善相关政策法规，为养老服务行业的发展提供有力的政策支持和制度保障，并着力加强对养老服务机构的安全、运营服务、财政经费等方面的监督管理以确保养老服务的高质量发展。同时，通过设立专项资金支持区域性养老服务中心运营，五保供养资金由市财政兜底，设立特困人员医疗救助专项基金等方式支持保障养老服务行业的发展壮大。这种政府职能的转变不仅提高了养老服务的效率和质量，还促进了养老服务行业的可持续发展。  

（二）创新经营管理： 由“镇办镇管”转为公办民营

新沂市在养老服务经营管理上进行了大胆创新，摒弃了传统的“镇办镇管”模式，转而采用公办民营方式。政府通过实地考察、公开比选等方式，积极引入九如城、汇乐集等具有先进管理理念和丰富服务经验的优质企业参与养老服务的运营和管理。通过改革引入先进的养老理念和技术手段，提升了农村养老服务的专业化、规范化，为农村老年人提供了更加优质、高效的养老服务，促进了养老服务行业的健康发展。从实践成效来看，公办民营方式既保持了养老服务的公益性，又灵活运用了市场机制优化资源配置；既减轻了政府的财政负担，又激发了市场活力，提高了养老服务的专业性和效率，进一步提升了服务质效。

（三）拓展服务主体：由五保户向社会老人全覆盖

新沂市在养老服务主体上实现了重大突破，从最初的仅服务于农村五保户到关注困难、空巢、独居、留守老年人和失能失智、慢性病却无人照护的老人群体，再逐步扩展到覆盖全社会老人。这一转变体现了新沂市养老服务体系的包容性和普惠性。通过建设区域性养老服务中心、社区居家养老服务点等多元化服务设施，新沂市为不同年龄段、不同健康状况、不同经济条件的老年人提供了全方位、多层次的养老服务。无论是五保户等特定群体还是社会老人，无论是健康老人还是失能、半失能老人，都能在新沂市找到适合自己的养老服务方式。

（四）升级服务产品：实现从“养老”到“享老”的飞跃

新沂市在养老服务和产品上不断创新升级，致力于实现从“养老”到“享老”的飞跃。传统的养老服务往往侧重于满足老年人的基本生活需求，而新沂市则更加注重提升老年人的生活品质和幸福感，提供生活照料、医疗康复、文化娱乐、心理疏导、临终关怀等全方位的专业化养老服务。通过引入智能化、信息化技术，新沂市打造了一系列智能化养老服务产品，如配备智能“关爱宝”等，为老年人提供了更加便捷、高效的养老服务。同时，新沂市还注重丰富老年人的精神文化生活，组织开展了丰富多彩的文体活动，以及定期的文艺演出、节日庆典等，让老年人在享受物质生活的同时，也能得到精神上的满足和愉悦，真正实现了“老有所养、老有所依、老有所乐”的社会目标。

三、新沂养老服务改革的经验启示

农村人口老龄化问题是一个日益严峻的社会挑战，新沂农村养老服务改革的成功案例，不仅有效解决了当地农村老年人的养老问题，还为其他地区在城乡融合发展背景下推动农村养老服务高质量发展提供了宝贵经验和借鉴。

（一）价值追求：立足人民立场，坚定人民至上的改革价值追求

新沂养老服务改革的首要价值追求就是坚定不移地立足人民立场，将“人民至上”的理念贯穿于改革全过程。随着老龄化社会的到来和城乡融合的不断深入，如何让老年人安享晚年，特别是让农村老年人能够“体面养老”“有尊严地养老”，已成为亟待解决的社会问题。因此，新沂市在养老服务改革中，特别注重提升农村养老服务水平，通过加大投入、完善设施、优化服务等方式，努力让每一位农村老年人都能享受到温馨、舒适、有尊严的养老服务，让他们在晚年生活中感受到党和政府的关怀与温暖。养老服务覆盖面从最初的五保户扩大到全体社会老人，充分展示了从“特殊关怀”到“普遍福祉”的深刻转变，这一转变不仅体现了对老年人群体的全面关注，更彰显了人民至上的价值追求。

（二）改革动因：始终坚持问题导向，聚焦改革中的矛盾问题

新沂养老服务改革之所以能够取得如此显著的成效，其关键在于始终坚持问题导向的工作原则，勇于直面并解决城乡融合背景下养老领域中长期存在的突出问题。面对农村养老问题日益严峻的现实，新沂市没有回避矛盾，更没有消极应对，而是以一种积极主动的姿态，深入基层，广泛调研，实施了一系列精准有效的改革措施。在此过程中，始终坚持以人为本，注重精准施策，确保每一项政策、每一个项目都能真正惠及老年人，让他们切实感受到党和政府的温暖与关怀。这种奔着问题去、盯着问题改的工作态度，不仅充分体现了政府的责任担当和为民情怀，也为农村养老服务改革的深入推进奠定了坚实的基础。

（三）改革方法：秉持系统观念坚持实事求是，用马克思主义的方法论统筹改革

新沂市在养老服务改革中，充分运用系统观念这一科学的工作方法，在实践中探索出了一条符合自身特色的改革路径。在养老资源均衡配置上，统筹规划、科学布局。7个区域养老服务中心的规划建设，既避免了资源的浪费和重复建设，又提升了农村养老服务的质量和水平。在处理政府与市场的关系上，既发挥了政府的主导作用，又激发了市场的活力。通过政策引导和资金扶持，鼓励社会资本深度参与养老服务体系建设，极大地激发了市场主体的创新活力和服务热情。在配套改革措施的完善上，新沂市从多个维度出发，为养老服务提供全方位的支持和保障。

（四）制度保障：突出以制度建设为主线，完善制度建设保障改革进程

为打造具有区域特色的养老服务体系，规范养老服务的行为和标准，确保养老服务的可持续发展，新沂市制定出台了《新沂市建设区域性养老服务中心工作方案》《新沂市农村特困人员救助供养金使用管理办法》《新沂市区域性养老服务中心运营管理制度》《关于完善新沂市集中供养特困人员保障工作的通知》等一系列规章制度和管理办法。这一系列规章制度的出台，不仅为新沂市养老服务的规范化、标准化、现代化提供了坚实的制度保障，也极大地提升了养老服务的专业性和科学性，有效促进了养老服务质量和效率的双重提升。更重要的是，这些制度的实施，为构建覆盖城乡、功能完善、适度普惠的养老服务体系奠定了坚实的基础，确保了新沂市养老服务事业的可持续发展，为应对人口老龄化挑战提供了有力的支撑。

（五）目标导向：实现乡村振兴，实现共同富裕，进而实现农村现代化的改革目标

新沂市通过一系列农村养老服务改革，不仅解决了农村老年人的养老问题，而且有助于缩小城乡差距，有利于促进城乡融合发展。同时，养老服务需要一系列的服务和支持，医疗、餐饮、家政等服务的引入和发展将为农村地区创造更多的就业机会和经济收益，促进乡村经济的多元化和可持续发展。通过养老服务改革，吸引社会资本投入，推动农村养老服务产业与发展乡村旅游产业，既可以吸引城市老年人到农村养老和度假，又可以带动农村经济的发展，为促进乡村振兴和实现共同富裕注入新动力。进一步深化农村养老服务改革，对全面实施乡村振兴战略、扎实推进共同富裕、加快实现农村现代化具有深远意义。通过这一系列改革措施的实施，新沂市正朝着实现乡村振兴和共同富裕的宏伟目标稳步前进。

参考文献：

[1]中共中央关于进一步全面深化改革 推进中国式现代化的决定［M］.北京:人民出版社,2024:41,61-62,20.

[2]中国社会科学院农村发展研究所课题组.农业农村现代化:重点、难点与推进路径［J］.中国农村经济,2024（5）:13-14.

（作者单位：中共新沂市委党校）

【责任编辑：张卓】