摘  要  检察公益诉讼作为中国特色社会主义法治体系的重要制度创新，在维护国家利益和社会公共利益方面发挥着重要作用。当前，《中华人民共和国民事诉讼法》《中华人民共和国行政诉讼法》等法律虽然确立了检察公益诉讼制度的基本框架，但仍旧存在“可诉性”缺陷。为此，在检察公益诉讼专门立法中，应从两方面构建检察公益诉讼体系。一方面，突破传统诉权理论的逻辑框架，以“适格诉讼主体”“违法行为”“公益损害事实”“法律明确授权”四要素为基础，融入“可诉性价值”与“可诉性特殊考量”的双重维度，形成“四要素+两维度”的复合型判断标准；另一方面，细化诉前程序机制，强化“检察建议”的法律效力，确保诉前程序在“可诉性”标准上的一致性。

关键词  检察公益诉讼；“可诉性”；诉前程序；专门立法

自党的十八届四中全会明确提出探索建立检察机关提起公益诉讼制度以来，我国检察公益诉讼制度历经了先试点、后普及的过程。2017年6月，《中华人民共和国民事诉讼法》（以下简称《民事诉讼法》）和《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称《行政诉讼法》）的修订，正式确立了检察公益诉讼制度。截至2025年，该制度已形成覆盖生态环境、食药安全、国资保护等法定领域，并逐步向个人信息保护、安全生产等新兴领域延伸的体系格局，在维护公共利益、促进国家治理体系和治理能力现代化方面发挥了关键作用。[1]德国法学家赫尔曼·坎特洛维奇曾提出：“法律必须是可诉的,必须能够被法院适用于具体的程序中。”[2]检察公益诉讼可诉性是指当国家和社会公共利益受到不法侵害时，检察机关有权依据法律规定请求法院依法裁判的属性。《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》提出两大关键性司法改革举措强化诉权保护：一是明确提出“改革法院案件受理制度，变立案审查制为立案登记制，做到有案必立、有诉必理，保障诉权”；二是确立“以审判为中心”的诉讼制度，着重强调庭审实质化对于实现诉权保障的决定性作用，突出法庭审理程序在维护诉讼权利方面的核心地位。[3]检察公益诉讼的“可诉性”确保了检察机关作为国家和社会公共利益的代表，能够合理合法地行使诉权，为公共利益提供必要的司法保护。

一、检察公益诉讼“可诉性”的要素分析

（一）适格诉讼主体

检察公益诉讼的原告是检察机关，其作为国家法律监督机关和公共利益代表，即便与案件没有直接利害关系，也可以基于维护国家和社会公共利益的职责提起诉讼。这种主体资格的特殊性，突破了传统诉讼模式下起诉主体的限制，旨在弥补公共利益保护的主体缺失困境。根据最高人民检察院发布的《关于推进公益诉讼检察高质效办案的意见（试行）》，“可诉性”的核心要素包括“适格诉讼主体”“违法行为”“公益损害事实”“法律明确授权”。其中，检察机关作为公益诉讼原告的资格具有充分的法律依据。从宪法层面看，我国宪法明确规定检察机关是国家的法律监督机关，其职责在于维护国家法律的正确实施，保障社会公平正义和法治秩序，这一定位为检察机关提起公益诉讼提供了合法性基础。检察机关通过公益诉讼，对侵害国家和社会公共利益的行为进行监督和纠正，是履行法律监督职责的重要体现。从法律层面看，《民事诉讼法》第58条和《行政诉讼法》第25条确立了检察机关在公益诉讼中的主体地位，使其提起公益诉讼获得了明确的法律授权。

（二）违法行为

判断某一行为是否构成检察公益诉讼中的违法行为，有明确的认定标准。行为的违法性是首要因素。行为人的主观过错也是重要判断标准，包括故意和过失。违法行为与公益损害之间存在因果关系是核心。只有当违法行为直接或间接导致了国家和社会公共利益的受损，才能构成检察公益诉讼中的违法行为。此外，检察公益诉讼中的违法行为与普通违法行为存在明显区别。从危害后果看，普通违法行为主要侵害特定个体的合法权益，如合同违约行为，仅对合同相对方的利益造成损害；而检察公益诉讼中的违法行为损害的是国家和社会公共利益，涉及不特定多数人的利益。

（三）公益损害事实

认定公益损害事实需遵循一定的方法。其中，判断违法行为与公益损害之间的因果关系是认定公益损害事实的关键。在环境类公益诉讼中，因果关系要件的证明是环境公益诉讼研究的一个重要主题，就其证明责任分配而言，应当明确将因果关系要件事实不存在的证明责任分配给被告；就其证明标准而言，因果关系要件的证明标准不能一概而论，也要根据不同类型的环境民事公益诉讼而作区别对待。[4]因此，在因果关系的判断上，需要综合考虑多种因素。一是考虑行为的违法性，只有违法的行为才可能成为公益损害的原因；二是分析行为的作用程度，判断行为对公益损害的发生起到了多大的作用；三是考虑其他介入因素，如第三人的行为、自然因素等，是否会中断因果关系。

（四）法律明确授权

检察公益诉讼维护国家和社会公共利益，具有公共性、整体性和不特定多数人的受益性等特征。法律授权对检察公益诉讼可诉性具有重要影响。明确的法律授权为检察机关提起公益诉讼提供了合法性基础，使检察机关的诉讼行为有法可依，增强了检察公益诉讼的权威性和公信力。法律授权明确了检察机关的起诉范围和条件，规范了检察公益诉讼的程序，有助于提高诉讼效率，保障公益诉讼的顺利进行。法律授权也对检察公益诉讼的“可诉性”提出了严格要求。检察机关必须在法律授权的范围内提起诉讼，不得超越职权起诉。对于不属于法律规定的可诉领域或不符合起诉条件的案件，检察机关不能提起公益诉讼。

二、现行立法体制下的“可诉性”困境

（一）受案范围的模糊

“4+N”模式是我国检察公益诉讼案件范围的一种界定方式，其中，“4”指的是生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让这四个传统的法定领域，“N”则代表着不断拓展的新兴领域。然而，这种模式在实践中暴露出了“N”的不确定性问题，给案件范围的判定带来了困难。

从立法层面看，对于“N”所涵盖的新兴领域缺乏明确且具体的法律指引。虽然随着社会的发展，一些新兴领域如英烈保护、未成年人保护、个人信息保护等逐渐被纳入检察公益诉讼的范畴，但这种纳入更多是通过单行法律的修订或司法解释来实现的，缺乏系统性和前瞻性。对于未来可能出现的新兴领域，如何判断其是否属于检察公益诉讼的受案范围，还没有明确的标准和依据。这种立法上的不确定性，使得检察机关在面对新兴领域的公益损害问题时，处于两难境地，既担心不提起公益诉讼会导致公共利益持续受损，又害怕因缺乏法律依据而引发法律争议。在司法实践中，由于“N”的不确定性，各地检察机关对新兴领域案件的受理标准存在明显差异。不同地区的经济发展水平、社会文化背景以及对公益保护的重视程度不同，导致在判断新兴领域案件是否属于检察公益诉讼范围时，出现了较大分歧。

近年来，随着生态环境保护制度的不断完善，相关民事纠纷逐渐减少，但是涉及不特定多数人的其他利益的纠纷案件难以作为民事公益诉讼案件进入法院审理和裁判的范围，这也可能带来社会治理体系的短板和漏洞。[5]例如，在个人信息保护领域，经济发达地区的检察机关对个人信息被大规模泄露、滥用的案件积极介入，提起公益诉讼；而在经济相对落后的地区，检察机关可能由于对相关问题的认识不足，或者担心案件办理的难度和风险，对类似案件的受理较为谨慎。这种地区差异不仅影响了检察公益诉讼的统一性和公正性，也使得公共利益在不同地区面临不同程度的保护。

“4+N”模式下“N”的不确定性，影响了检察公益诉讼制度的有效实施。只有通过立法明确规定新兴领域纳入检察公益诉讼的条件和程序，统一各地检察机关的受理标准，厘清检察机关与其他部门的职责关系，才能确保检察公益诉讼在新兴领域能够有效发挥作用，从而更好地维护社会公共利益。随着政策方向的明确和立法的不断修订，检察公益诉讼的案件范围不断拓展，也体现出了“国家利益和社会公共利益”所具有的广泛性。[6]

（二）法律规范的分散

检察公益诉讼的司法实践，离不开法律制度的保障。近年来，涉及检察公益诉讼的法律法规、政策文件密集出台。在国家法律法规层面，已初步形成了以《民事诉讼法》《行政诉讼法》的专门条款为基础、部分法律授权条款为支撑、检察公益诉讼相关司法解释为主体的检察公益诉讼规范体系。[7]相关法律条款可以划分为三类：第一类是确立检察公益诉讼制度的《行政诉讼法》和《民事诉讼法》；第二类是明确公益诉讼检察职能的《中华人民共和国人民检察院组织法》第20条和《中华人民共和国检察官法》第7条；第三类是拓宽检察公益诉讼适用领域，如《中华人民共和国英雄烈士保护法》《中华人民共和国环境保护法》《中华人民共和国个人信息保护法》等法律中设置特定领域检察公益诉讼内容的形式。[8]

在最高人民法院、最高人民检察院出台的司法解释层面，涉及公益诉讼法律适用问题的司法解释有二十余部。这些司法解释总体上也可分为三类：第一类是以检察公益诉讼为主要内容，这是对检察机关提起公益诉讼的专门性规定，明确了检察公益诉讼中检察机关的办案流程和司法机关的审理程序；第二类是以公益诉讼为主要内容的司法解释，这类解释并未根据起诉主体类型限定自身的适用范围，因此，也是检察机关提起公益诉讼的重要规范依据；第三类是其他多部在具体规定中涉及检察公益诉讼的司法解释，这些解释中的个别条款细化了检察公益诉讼的适用规则。

（三）诉权理论与可诉性理论的关系争议

当下需要厘清的公益诉权要素是主体、内容和受案范围。[9]一种观点认为，诉权理论是可诉性理论的基础，可诉性理论是诉权理论在检察公益诉讼中的具体体现。从传统诉权理论看，诉权是当事人请求法院行使审判权以保护其合法权益的权利，它是诉讼程序启动的前提。在检察公益诉讼中，检察机关作为诉权主体，基于其维护国家和社会公共利益的职责，享有提起公益诉讼的诉权。如今，我国对检察公益诉权的研究所做的全部努力，归根结底体现为解决私人自主与公共自主之间在诉权中的矛盾，[10]也就是基于诉权理论来协调检察机关的公权力主体地位同民事诉讼构造平衡之间的矛盾。在检察公益诉讼中，“可诉性”主要指代对于公共利益遭受损害或者面临损害风险的情形，诉诸司法机关并适用公益诉讼制度予以救济的属性，其决定了启动公益诉讼的保护范围，关系到检察公益诉讼的办案质效。[11]检察机关只有在满足这些条件的前提下，才能合法有效地行使诉权，提起公益诉讼。诉权理论为检察公益诉讼提供了正当性基础，可诉性理论则是对诉权行使的具体规范。

另一种观点则认为，诉权理论与可诉性理论是相互独立但又相互关联的两个理论体系。诉权理论主要关注的是当事人的诉讼权利，强调当事人与法院之间的关系；而可诉性理论则侧重于诉讼的条件和范围，关注的是案件本身是否具备进入诉讼程序的资格。在检察公益诉讼中，诉权理论主要解决的是检察机关作为诉讼主体的权利来源和行使问题，强调检察机关的主观权利，即检察机关有权提起公益诉讼；而可诉性理论则着重解决的是公益诉讼案件的受理、审理和裁判等问题，强调客观条件，即公益诉讼案件必须符合一定的条件才能被法院受理和审理。两者相互配合，共同保障检察公益诉讼的顺利进行。

三、明确检察公益诉讼“可诉性”的实践路径

（一）细化受案范围

检察公益诉讼法的规范内核与价值取向锚定于公益维护的宪法性功能定位，其规范客体严格限定于公益诉讼法律关系范畴。随着公益诉讼案件的类型化拓展，其调整场域可能衍生出新型法律关系样态，但始终受制于公益保护这一元规范的本质性约束。根据《中华人民共和国立法法》第11条确立的法律保留原则，案件范围的制度性扩张必须通过法定化路径实现，而检察公益诉讼的专门立法恰好契合该要求的规范载体，为监督权与立法权的结构性耦合提供制度性保障。随着检察公益诉讼案件范围的不断拓展，检察公益诉讼法的调整对象还会因之而出现其他的社会关系，但无论出现何种新的社会关系，都不能脱离公益保护这一本质性关系。[12]

在立法中应明确规定新兴领域纳入检察公益诉讼的条件。新兴领域的损害行为应当具有损害公共利益的显著特征，且这种损害应当具有一定的广泛性和严重性。例如，在个人信息保护领域，当出现大规模信息泄露事件，且对公民的生活、财产等方面造成了严重影响时，就应当纳入检察公益诉讼的范围；在新兴的人工智能算法歧视领域，如果算法的设计和应用违反了平等、公平等法律原则，导致特定群体在就业、教育、金融等方面受到不公平对待，损害了社会公共利益，也应当被纳入检察公益诉讼的受案范围。为了进一步明确“N”的范围，检察公益诉讼立法还应规定具体的判断程序。检察机关在发现新兴领域的公益损害后，应当进行初步审查，判断该案件是否符合纳入检察公益诉讼的条件。对于一些复杂的新兴领域案件，还可以组织听证会，广泛听取社会公众的意见，确保判断的科学性和公正性。各地立法机关可结合最高人民检察院“积极稳妥拓展公益诉讼受案范围”的要求，立足当地检察公益诉讼实际，依法探索新兴领域公益诉讼案件并作出规定。[13]

（二）规范诉前程序

传统观点认为，诉前程序是检察机关履行法律监督职能的督促建议程序,其存立的必要性也是从监督权的维度来论证的，即诉前程序旨在表现检察机关对行政权及社会自治权的尊重，彰显监督的有限谦抑原则。[14]诉前监督程序建构起了“程序启动—调查核证—监督建议”的规范框架。该程序以法律监督权的能动性行使为核心，通过立案管辖权的程序性确认，证据调查权的实质性行使，最终形成具有强制力的检察监督意见。这种遵循法定权责配置的程序链条，不仅实现了检察监督从形式审查到实质干预的跨越，更通过程序法定主义原则的确立，建构起司法监督权与国家治理效能间的制度化传导机制。诉前程序是以检察机关行使检察权履行法律监督的职能，具有依据法定权限职责及其运行机制直接促进国家治理的功能和效果。[15]其中，明确检察建议的效力是关键。应在立法中明确，检察建议具有法律约束力，行政机关必须在规定期限内对检察建议作出回应，并积极采取有效的整改措施。对于不履行检察建议的行政机关，应承担相应的法律责任。通过明确检察建议的效力，增强其权威性和强制力，促使行政机关积极履行职责。检察机关提起公益诉讼必须以穷尽一定的救济手段或达到一定必要性标准为前提，否则会导致司法资源浪费，引发社会公众质疑，可能带来一些不必要的负面效应。

同时，检察机关在提出检察建议前，要深入调查案件事实，全面收集证据，确保对行政机关违法行使职权或不作为的情况有清晰、准确的了解。检察监督程序的制度性回应应当遵循监督强度与程序风险相匹配的法治原则。当行政机关在检察建议回复期内呈现程序失范行为，包括但不限于消极履职的持续性状态及衍生性违法行为时，需进行双重风险评估：一是程序性违法引发的公益救济时效风险敞口，二是重复监督导致的司法资源耗散风险。在此种情境下，直接提起检察公益诉讼不仅符合“违法状态吸收”的法理逻辑，更能通过司法审查权的终局性介入，实现公益救济时效性与监督效能最优化的制度平衡。但若行政机关在收到检察建议后不仅不遵守检察机关的要求，反而进一步懈怠履行职责，直接或间接导致其他违法行为的发生，就实现公益救济的紧急性与节约司法资源的角度，尽管其前后违法行为不属于同种类别，检察机关也不宜另行作出检察建议来督促有关机关履职，而是应当对其视为全部相关违法行为直接提起诉讼，以有助于及时补救公益损害，保证检察行政公益诉讼目的尽快得以实现。[16]从法律层面来看，应明确规定检察建议具有一定的强制执行力。当行政机关收到检察建议后，无正当理由不履行或不按照检察建议要求整改的，检察机关可以依法向人民法院申请强制执行。

（三）明确诉权与“可诉性”的关系

诉权呈现出主体范围普遍化、主体地位平等化、可诉范围扩大化、种类多样化、内容丰富化、体系完备化、功能全面化的状态和特点。[17]从诉权理论的角度看，可诉性理论为检察公益诉讼的行使提供了明确的边界和条件。检察公益诉讼权利的行使并非毫无限制，而是需要在“可诉性”的框架内进行。可诉性理论中的“适格诉讼主体”要素，明确了检察机关作为公益诉讼起诉主体的资格和条件，确保了诉讼主体的合法性和正当性。只有检察机关符合法律规定的适格条件，才能依法提起公益诉讼，行使诉权。“违法行为”“公益损害事实”“法律明确授权”等要素，也进一步限定了检察公益诉讼诉权行使的范围和前提。检察机关只有在存在违法行为、公益损害事实，且有法律明确授权的情况下，才能向法院提起公益诉讼。可诉性理论使得检察公益诉讼的行使更加规范、有序，避免了诉权的滥用，有效维护了公共利益。

为解决诉权理论与可诉性理论关系的争议，有必要在理论层面进行深入探讨。从本质上看，诉权理论与可诉性理论虽紧密相关，但有着不同的侧重点。诉权理论主要关注诉讼权利的赋予与行使，强调主体提起诉讼的资格和权利来源；而可诉性理论侧重于诉讼的条件和范围，关注案件进入诉讼程序的可能性和可行性。在检察公益诉讼中，应明确诉权是“可诉性”的前提和基础。检察机关基于宪法和法律赋予的法律监督职能，享有提起公益诉讼的诉权。这种诉权是检察机关维护国家和社会公共利益的重要手段，是其履行职责的具体体现。只有当检察机关拥有合法的诉权时，才有可能进一步探讨案件的“可诉性”。通过立法的方式，将诉权与“可诉性”的关系予以固化，为检察公益诉讼的实践提供明确的法律依据。

综上所述，检察公益诉讼可诉性理论的突破性发展，集中体现在其对传统诉权理论的三大超越。一是在诉讼主体论层面，突破了“直接利害关系”原则的私法桎梏；二是在诉讼标的层面，实现从“个体权利救济”向“制度性权利保障”的范式转换；三是在证明责任分配层面，创新性采用“初步证明+举证责任倒置”的复合规则，有效破解公益损害因果关系的证明难题。这种理论创新不仅回应了风险社会中的治理需求，更通过《民事诉讼法》第58条、《行政诉讼法》第25条的司法解释，形成具有开放性的规范解释体系。面向法典化时代的制度建构，可诉性理论可以从以下两个维度实现体系化突破：一是建构“基本法+特别法”的规范供给体系，在《中华人民共和国检察公益诉讼法》中设置开放性条款，为新型领域拓展预留制度接口；二是完善“行政+民事”二维衔接机制，破解当前生态环境等领域存在的责任聚合难题。这些制度创新将使“可诉性”的标准从静态规范转化为动态治理工具，最终形成具有范式意义的“中国式检察公益诉讼现代化方案”。

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本文系江苏省人民检察院检察理论研究一般课题“检察公益诉讼专门立法重点问题研究”(编号2024SJB35)的阶段性成果。

（作者系河海大学法学院博士研究生）

【责任编辑：易玉洁】