摘  要  农业转移人口市民化是国家治理现代化进程中的重要议题，但在推进过程中仍面临协同治理的困境。以城乡二元户籍结构与社保制度分立为核心的制度性约束，固化了公共服务差异，并通过土地权益安排形成掣肘。地方财政分割与既有利益格局的路径依赖引发利益性冲突，推动多主体之间的成本转嫁与资源竞争。部门间激励错配与互信不足导致机制性缺失，加剧了协同失灵、成本分担边界不清与政策执行惰性。对此，应坚持系统治理、激励相容、以人为本及分类推进原则，通过健全土地权益退出与城镇衔接机制、构建市民化成效挂钩的财政激励机制、完善跨层级成本分担与多元投入机制、强化参与式反馈纠偏机制，多维度摆脱治理困境。

关键词  农业转移人口；市民化；协同治理；治理范式转型

随着城镇化进程深化，农业转移人口市民化已上升为深刻影响国家治理现代化的重要议题。党的二十届四中全会明确要求“深入推进以人为本的新型城镇化”，[1]这意味着推进农业转移人口市民化依旧是新型城镇化的首要任务。然而，当前相关改革仍面临多重结构性障碍。在制度层面，城乡二元户籍制度和社会保障制度等阻断了人口流动与权益转化；农村土地承包经营权、宅基地使用权的流转与退出，在三权分置改革框架下仍面临现实障碍。[2]在利益层面，困境集中表现为财权—事权失衡与既有利益格局的路径依赖。在机制层面，有关部门间存在沟通衔接不畅与协作意愿不强的问题，权责配置模糊与激励机制不健全。对此，将协同治理范式引入农业转移人口市民化研究，围绕市民化进程中制度安排的约束、利益格局的张力与协同运行的过程性逻辑，提出“制度—利益—机制”整合性分析框架。具体来说，制度上梳理户籍、土地、社保等制度协同，利益上解析多元主体诉求与博弈，机制上聚焦跨部门共享、激励与评估监督，以此整合要素，构建整体性框架，系统剖析困境及其根源。

一、表征与类型：农业转移人口市民化协同治理的多维困境

推动农业转移人口市民化进程中，不同主体、群体、领域与部门在角色定位、利益诉求及责任分担方面存在结构性差异，从而诱发协同治理的多重困境。伴随此类困境的累积与外溢，现实层面进一步呈现出多主体、多群体、多领域、多部门的碎片化与分割化格局。

（一）多主体协同困境

市民化推进迟滞源于多主体协同失灵，其本质在于主体间协作机制失效，当前转移人口市民化面临三重主体协同困境。首先，央地关系的协调仍面临一定张力。尽管中央已构建市民化的顶层设计体系，但仍面临财政压力与土地供给约束。一方面，公共服务成本较高，而中央财政奖励有限。中央财政对地方吸纳农民工的补助强度偏低，与地方推进转移人口市民化所需的实际人均成本间存在缺口。资金缺口使地方政府缺乏动力放开全面落户。同时，土地资源紧张也加剧了这一困境。“人地挂钩”政策落实难度大，城市新增建设用地指标有限，保障性住房用地供给不足，进一步削弱了地方政府吸纳新市民的积极性。其次，市场与社会层面的协同安排仍不够健全。作为吸纳农业转移人口就业的关键主体，企业在执行过程中仍存在落实程度不均、权责边界不够清晰等局限。一些企业出于控制用工成本和分散用工风险的考量，倾向于采用短期化、临时性甚至弱契约化的用工安排，从而削弱了农民工形成长期劳动关系的基础。社会组织在职业培训、法律援助、心理支持和社会融入等领域尚未充分嵌入转移人口治理体系。最后，新旧市民之间的利益冲突与社会融合难题日益凸显。转移人口在关键公共服务领域，与城市户籍居民存在差距，这种不平等加剧了他们的边缘化感受。部分城市原住居民存在认知偏差，将就业机会减少及社会治安问题归因于农村转移人口，但有关学者研究提出，二者之间并无因果关系。[3]

（二）多群体协同困境

农业转移人口内部的异质性，构成了其市民化进程中协同治理面临困境的深层因素。转移人口并非社会经济特征均质化的整体，而是呈现出日益复杂的内部分层结构。既有研究将该群体细分为第一代农民工、新生代农民工、灵活就业者以及在城镇成长的随迁子女等典型亚群。[4]不同亚群在市民化意愿强度、核心诉求、能力禀赋及面临的制度性障碍上存在明显分野，这对公共政策的精细化、差异化与包容性设计构成了现实考验。第一代农民工受限于人力资本与社会适应能力，市民化进程相对迟滞，因而政策供给的核心应聚焦于基础性生存保障与风险防范。例如，社会保障的全面覆盖与城乡制度的无缝衔接，并辅以适应性的职业技能再培训，以保障其在城市的体面劳动与晚年生活安定。相较而言，新生代农民工的主要诉求已由生计维持转向权利平等与发展机会，更加强调充分就业与城市发展机会的公平进入。[5]然而，职业晋升通道中的结构性阻滞与隐性门槛，以及基本公共服务可及性方面的制度性非均等，仍在实质上构成其实现社会流动与阶层上行的关键约束。与此同时，以平台从业者为代表的灵活就业农民工群体规模迅速扩张，社会保障体系在覆盖与适配新型就业形态方面显现出制度性缺口。在平台经济的数字劳动组织模式下，大量劳动者以非标准身份参与生产，使其用工关系与以长期、稳定雇佣为前提建构的社会保险制度之间出现错位，具体表现为参保门槛界定模糊、缴费行为持续性不足及跨地区、跨身份待遇接续困难等制度困境。[6-7]若无法在财政随迁、学位供给与教育质量均衡等方面形成政策合力，相关群体子女在早期教育阶段的机会劣势将持续累积，其向上流动通道将受到压缩，并可能导致其家庭在城市社会结构中的边缘地位被再生产。

（三）多领域协同困境

市民化依赖于住房、教育、医疗等多领域政策的协同推进。当前突出问题在于多领域政策之间缺乏内在配套和统筹衔接。在居住权益方面，市场化住房的高价格门槛与保障性住房的结构性供给不足并存，转移人口长期承受高居住成本与空间排斥。[8]其纳入保障性住房体系的比例整体偏低，据统计，保障性住房对农业转移人口的覆盖率仅约8％，实际获得公租房等政策性住房资格者仍属少数；[9]部分城市通过将购房资格与落户权限、子女入学资格等制度要素进行捆绑设计，抬高了转移人口在多领域同步实现市民化的综合成本。在教育资源配置方面，区域间的政策边界与资源分布失衡，使随迁子女较难在制度层面实现对优质公共教育服务的平等获得。部分地区通过学位审核、积分入学及附加证明等排斥性入学管制措施，压缩了随迁子女进入优质学校的机会空间。即便在形式上随迁子女入学已基本实现“应入尽入”，在学位供给、校际差异与择校规则等环节，仍存在隐性门槛。在医疗保障领域，尽管城乡医保制度整合持续推进，但受制于统筹层次偏低、待遇标准地区差异较大以及异地就医结算制度性交易成本高企等因素，转移人口在流入地往往难以获得与户籍居民同质等效的医疗服务，在重大疾病和突发风险面前制度保障韧性明显不足。总之，当前关键民生领域的制度安排在目标识别、资格认定与待遇享有等环节尚未实现有效衔接，这种跨领域协同的失衡，加剧了该群体的相对贫困。

（四）多部门协同困境

市民化并非单一维度的身份变更，客观上要求在公安、教育、住建、卫健、人社、财政等部门之间形成功能互补协同格局。现实中，有关部门虽承担相应的管理与服务职责，但由于缺乏统一规划与高位统筹平台，信息系统难以实现互联互通，职责边界与考核指标往往分别围绕本部门条线目标设定，导致在服务对象识别、资源配置和政策落地等环节出现重复管理与治理盲区并存的状况。从具体政策链条看，“人地钱”挂钩机制尚未真正贯通，这也是多部门协同困境的重要体现。一方面，户籍制度改革的推进受部门公共服务承载能力制约，而公共服务扩容又依赖财政转移支付和建设用地指标配置。同时，有关部门在农业转移人口认定标准上并不一致，公安部门侧重户籍登记，其他部门则更强调人口流动性特征。另一方面，流出地与流入地在职责划分和成本分担上缺乏制度化协商机制，流出地基础性服务供给不足，流入地优先保障本地户籍人口，致使对转移人口的公共服务供给更多呈现被动承接。在社保转移接续领域，跨地区、跨制度的转移接续成本维持在较高水平，削弱了转移人口待遇的实质性落地。[10]在落户政策上，一些超大和特大城市在财政承压与公共服务供给压力下，通过积分落户、门槛叠加等方式对人口规模进行间接调控，使原本应由不同部门分担的改革责任在操作层面被合并转嫁至户籍门槛。总体而言，当前多部门协同缺乏常态化协商机制与整体性绩效考核框架，农业转移人口市民化政策在执行末端易出现再碎片化与效力耗散。

二、生成逻辑：协同治理困境的制度、利益与机制根源

由于制度性、利益性和机制性三大深层制约因素未得到根本性变革，单维度的介入举措往往只能暂时性缓解问题表征，而问题本身在复杂适应系统中持续存在。因此，亟须治理范式的转型，从现象治理转向根源治理。

（一）制度性约束：困境生成的结构性根源

从制度逻辑看，城乡二元体制由户籍、土地、财税与福利嵌套构成，对市民化形成结构性约束。城镇化重心已转向市民化质量，但常住与户籍城镇化率间逾两亿人的“剪刀差”凸显制度性市民化能力滞后。[11]转移人口市民化的核心难点在于，如何在既有制度框架内同步实现身份、权利与资源配置的重构。

首先，城乡二元户籍制度固化了公共服务与福利的户籍差异。从制度供求看，市民化是围绕城市落户展开的制度博弈，而在户籍、土地和公共福利方面的制度供给滞后于现实需求。因此，即便中小城市放宽落户，若与户籍绑定的教育、社保和住房福利未同步扩展，转移人口从制度迁移中获得的收益仍然有限，难以形成市民化动力。其次，城乡分割的土地制度使转移人口在离乡入城时受制于承包地和宅基地安排。这些权利与集体和地域深度嵌套，难以和城市基于完整产权的不动产制度接轨。市民化推进中，土地由生存保障转向资产与安全网，权利诉求分化，但制度仍偏重稳承包，缺乏匹配的退出与转换机制。在农村土地增值预期和村庄福利改善的背景下，土地权利对转移人口产生显著的回流效应，许多家庭倾向于维持离乡不离土的两栖生计，从而削弱了放弃农村身份的动力。三权分置改革在一定程度上拓展了土地流转空间，但围绕进城农民承包地和宅基地权益的分离、转让及有偿退出，仍缺乏统一的制度安排。最后，央地财税与事权失衡削弱地方市民化财力与动力，分税制下落户、基建和公共服务支出下沉市县，导致任务刚性上升、预算约束偏紧的结构性错配。若财权下移和事权厘清未能得到有效落实，地方政府在身份转换与公共服务均等化方面将面临支出增加、财力不足的困境，只能通过放缓落户节奏、设置隐性门槛等方式，审慎推进市民化。[12]在此情形下，中央层面有限且多为项目化配置的市民化奖励资金，难以形成与地方长期支出责任相匹配的激励约束机制。

（二）利益性冲突：困境激化的动力性因素

多主体协同困境源于围绕稀缺资源的利益张力与结构性冲突，“人地钱”配置固化及其自我强化机制构成市民化的核心梗阻。各类主体持续围绕人口承载、土地要素配置和财政投入与收益进行利益博弈。地方政府更倾向于优先通过土地出让和招商引资来做大“地—钱”循环，对能迅速带来税源和投资的项目积极推动。然而，相较于见效快、易考核的基础设施投资，以教育、医疗和住房保障为代表的“投资于人”具有长期性和预算刚性强等特征，在财政压力和政绩激励的双重约束下，地方政府在此类市民化核心领域的支出上普遍趋于审慎甚至动力不足。在利益考量下，农业转移人口市民化常被地方政府视为“增支”而非“增值”的公共工程。企业基于逐利本性将市民化成本系统性转嫁给政府与个体，由此造成筹资主体制度性缺位。城市既有居民基于对存量公共服务供给的零和博弈预期，倾向于将农业转移人口视为教育、医疗等稀缺社会资本的潜在竞争者，由此诱发的资源竞争性忧虑易固化为排他性的利益维护策略。

相较而言，转移人口处于城乡双重制度激励的张力之中，渴望实现“留根”市民化，其对“舍地进城”的成本—收益判断偏向保守，从而降低了落户意愿。由此形成围绕“人地钱”核心要素的利益锁定机制，表现为地方政府面临财政可持续性压力、市场主体倾向规避制度性成本分摊、城市原住居民对存量公共服务与福利供给存在路径依赖、转移人口对农村三权所承载的生存保障功能保持审慎态度。各方均基于理性决策逻辑维护自身利益诉求，却缺乏推动多元主体共担市民化转型成本、共享城镇化长期收益的制度化激励框架。重塑“人地钱”利益匹配，将土地增值收益与转移支付同城市公共服务供给和农村权益有序转化联动，才能破除既有格局对市民化的结构性掣肘。[13]

（三）机制性缺失：困境放大的传导性载体

协同治理机制不健全成为农业转移人口市民化的关键障碍，数据共享、联动协调与绩效考核缺位，致使责任传导受阻。

首先，市民化推进易陷入“有政策、弱衔接、难落地”的困境。[14]实践中，新市民在收入证明等材料开具方面受制于“人户分离”，影响奖学金、助学贷款等政策的实际获得；社区财政预算未随新市民规模变化而动态调整；部分失业外来人口长期滞留社区却缺乏就业帮扶与风险预警；人口流动还引发学前教育生源结构变化，部分民办幼儿园因生源萎缩而经营困难。其次，成本分担机制博弈加剧，财政责任界限模糊。公共服务成本分担与利益协商机制有待优化。市民化转型成本居高不下，财权与事权的结构性错配问题长期存在。中央通过转移支付机制明确地方支出责任，部分地方政府受限于财力约束与激励机制缺位，出现资金挪用或形式化执行等问题。流入地与流出地层面的市民化成本共担机制仍显滞后，跨省流动背景下，流入地需承担新增公共服务投入，流出地面临社保接续与土地管理等支出，却缺乏跨区域成本分担规则。再次，地方政府激励不足与财政保障机制偏弱，也削弱了市民化推进动力。“十四五”以来，居住证制度电子化持续深化，一些地区通过电子居住证、掌上办理等方式降低制度接入门槛，但相关电子签注和跨地区通办服务总体上仍处于分区域推进阶段。在财税体制层面，地方政府在市民化过程中更多是被动承担教育、医疗、住房等方面的增量支出，却难以通过税源扩大、一般性转移支付和专项奖补等渠道获得与之相匹配的稳定收益；在激励约束层面，量化考核与奖励机制相对缺位，中央层面的奖励资金规模有限、拨付周期较长且使用绩效和信息公开机制有待完善。最后，长效评估和反馈机制运行乏力。围绕转移人口市民化的专项评估体系尚未系统建构，地方多依托试点和局部统计进行自我评估，统一指标与跨区域比较明显不足。在缺少刚性绩效考核和监督约束的情形下，各地倾向以低成本形象工程替代制度性投入，长期累积，导致本应整体推进的市民化工程被拆解为若干彼此割裂的局部项目，机制性困境因而被进一步固化。

三、治理优化：明确对策的原则与总目标

在提出具体治理举措之前，有必要明确推进农业转移人口市民化的总体目标和核心原则，以确保政策方向清晰、路径明确。总体而言，市民化的目标在于实现农业转移人口在各领域权利的实质性平等。

（一）坚持系统治理原则

市民化属于跨领域、跨层级、跨部门的复杂工程，局部性、碎片化的改革尝试难以推动可持续的系统性变革。政策设计须强调整体性与协同性，促进规划、财政、土地、住房、教育、医疗与社会保障等制度在目标设定、覆盖对象与实施步骤上协调一致。具体而言，户籍制度改革应与基本公共服务均等化进程同步推进，住房保障与义务教育资源供给需与就业支持、社会保险转移接续等政策配套实施，并通过规则对接与流程优化。

（二）贯彻激励相容原则

通过制度设计引导地方政府、用工企业与农业转移人口等多元主体，基于自身理性选择协同实现市民化的整体最优目标。具体而言，对于地方政府，应着力纠正其长期以来存在的“重土地轻服务”的激励偏差；对于企业，可借助定向税费优惠、培训补贴等政策工具，实质性降低其为转移人口缴纳社保、开展技能培训的合规成本；对于转移人口，政策重点在于降低其市民化过程的综合成本，有效提升其在城市定居发展的预期净收益。

（三）遵循以人为本原则

政策制定须以满足转移人口的实际需要为根本出发点。在政策议程设置阶段，应以制度化、规范化的民意吸纳机制（如抽样调查、焦点访谈、参与式预算等）系统获取农民工群体的真实偏好与需求，并将其有效嵌入政策设计与资源配置依据之中。同时，应强化对其原有权益的稳定预期与制度性保护。政策工具的配置应以扩展农民工的可行能力为导向，协同运用需求侧补贴、供给侧扩容与制度适配性调整，系统降低城市准入门槛与综合生活成本。

（四)落实分类分步原则

依据不同群体和城市的差异性，制定并实施有针对性的制度安排，以提升施策的精准性与有效性。第一，需依据城市能级实施差别化引导。一线城市可优化积分落户指标体系，逐步从资产导向转向“社保年限与技能水平”并重。中小城市应进一步强化财政激励与用地指标配置机制。第二，应实施分群体精准支持。对第一代转移人口，可通过技能提升与社会保险补缴机制强化兜底保障。对新生代及灵活就业群体，探索社保缴费累积与公共服务权益挂钩的制度通道。同时，推动治理由管控导向转向服务导向，将转移人口纳入城市发展共同体，保障其平等获得就业、社保、医疗、教育等基本公共服务。第三，充分尊重区域差异与结构约束，应将部分发达地区可能出现的“逆城市化”和产业空心化，置于城镇化阶段性演进的客观规律中加以审视，根据不同地区的城镇化阶段、产业结构与城乡收入差距，因地制宜设计梯度化市民化路径，通过分类试点探索可复制、可推广的治理模式。

四、破解路径：从根源治理重塑协同治理的整合性机制

为破解农业转移人口市民化过程中面临的制度性约束、利益性冲突与机制性缺失等困境，必须采用系统性思维，未来政策设计应围绕制度、利益与机制三个维度推进，通过重构权利结构、协调多元主体利益、完善治理机制，从根本上突破当前困局。需要说明的是，以下所提对策并非针对表面问题进行一一对应的孤立回应，而是通过整合性政策组合，推动系统治理与长效治理。此外，有效的政策演进需注重连续性，新的制度安排并非对现有政策的全盘否定，而是在充分评估现有政策工具及其组合效果的基础上，进行有序调适、优化与创新。

（一）健全农村土地权益退出与衔接机制

完善农民自愿有偿退出“三权”机制，应允许农村集体经济组织成员按自愿原则，将土地承包经营权、土地经营权和宅基地使用权有偿退出市场，并确保退出过程中的补偿合理公正。退出的土地可以由农民合作社或农业龙头企业集中经营，实现土地规模化和集约化。同时，中央和地方政府应提供配套政策，鼓励社会资本参与土地退出后的经营管理。更为重要的是，在退出农村“三权”的同时，必须保障转移人口在城市的基本权益平稳衔接。比如，应将农村土地退出与城镇住房和社会保障挂钩，使农民获得相应的城市居住权或购房补贴，并接续其养老、医疗等社会保险，实现权益平稳转换。现阶段《中华人民共和国农村土地承包法》明确禁止以退出土地承包经营权作为进城落户的条件，这在一定程度上保护了农民权益，但也导致许多地区对“土地换社保”政策持谨慎态度。因此，应着力于修订与法律相冲突的条款，以法律形式确认土地退出与城市保障挂钩的合法性。

（二）构建与常住人口市民化成效挂钩的财政激励机制

构建以市民化成效为核心导向的中央—地方财政激励机制，突破传统“指标性市民化”困境，通过制度化设计将财政资源配置与人口融合质量深度绑定，实现从被动成本承担向主动治理优化的战略转型。在财政奖补模式优化层面，应强化转移支付与常住人口规模及公共服务质量的双重挂钩。中央财政设立的农业转移人口市民化奖励资金需进一步完善分配核算体系，重点探索“人钱挂钩”的金融化实现路径：为每位公民建立可携带式社会保障账户，中央转移支付资金部分注入该账户并随人口流动实时划转；当劳动者在流入地稳定就业及居住满规定期限后，账户资金自动转化为地方公共服务资源。同时，应统筹运用建设资金、专项债券及公私合营等多元化工具，优先向市民化成效显著的城市倾斜资源，并激励省级政府构建配套激励体系。在绩效评估关联层面，须将农业转移人口在就业稳定性、住房保障、社保覆盖等维度的实际融合度纳入地方政府核心考核指标，建立动态监测与结果公示制度。对考核优异地区实施财政奖励与政策优先支持，对执行不力者启动督导纠偏机制，严防仅追求户籍数据提升而忽视服务配套的形式主义倾向。

（三）完善跨层级成本分担与多元投入机制

在现有财权与事权格局下，单一层级或主体难以有效吸收市民化增量成本，因此亟须通过制度化安排构建可持续的成本分担机制。首先，应将与转移人口相关的支出系统性纳入常态化财政转移支付框架，通过“钱随人走”的预算分配规则，逐步纠偏以户籍人口为主要基数的传统测算方式，在转移支付结构中嵌入与流入人口规模挂钩的专项科目。其次，应通过完善相关法律和政策工具，制度化吸纳社会资本与非政府组织参与市民化公共服务供给，充分运用公私合营、社会捐赠、产教融合等多元模式，在不弱化政府主体责任的前提下弥补地方财政约束与日益增长的公共服务需求之间的缺口。最后，在土地要素配置层面，进一步细化和刚性落实“人地挂钩”政策，将新增城镇建设用地指标以及教育和保障性住房用地的安排，与人口净流入规模和公共服务承载压力紧密联动，以通过要素配置的优化调整，缓解人口快速集聚情境下基础设施和公共服务供给的结构性短板。

（四）强化参与式的反馈与纠偏机制

完善社区议事结构，以楼道、楼栋、网格、小区等空间单元为基础，设置层级分明、程序清晰的协商平台，通过规范化的居民代表推选机制，将转移人口稳定纳入公共事务议程设置、意见表达和执行监督之中。发挥专业社会工作者和社区社会组织的中介功能，强化其在信息搜集、民意整合、问题研判和政策建议形成中的作用，依托网格化治理和信息化手段，系统梳理不同群体的需求与矛盾，将分散的个体诉求转化为可被行政体系接纳和处理的政策议题。同时，通过制度设计明晰各类参与主体的权利边界与程序规则，引导转移人口从被动接受管理的对象，逐步转变为权利与责任相统一的公共生活主体。健全政策绩效评估和责任追究机制，将意见反馈是否畅通、合理诉求是否得到回应、纠偏措施是否落实等内容纳入考核指标，对执行偏差明显或长期消极应对的地区和部门实行督查、通报和限期整改，构建从问题发现、集体讨论到政策修正的完整链条。

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本文系国家社会科学基金重大专项“加快农业转移人口市民化的主要困境与解决思路研究”（编号24ZDA050）的阶段性成果。

（朱萌系南京师范大学公共管理学院博士后；吴业苗系南京师范大学公共管理学院教授，博士生导师）

【责任编辑：王宗君】