摘  要  城乡融合发展是我国社会主义现代化建设的重要战略任务，是农业农村现代化的必然要求。江苏已探索出从“农民进城”到“市民扎根”，从“资源下乡”到“产业兴乡”的城乡融合实践路径，城乡间的发展正从基础连接迈向功能协同。但是，江苏城乡在资源要素配置、产业协同发展及城乡居民收入差距调控等领域，仍存在一些体制机制障碍和深层次矛盾。须从顶层设计、构建乡村现代化产业体系、补齐公共资源短板、深化重点领域改革，促进江苏城乡共同繁荣发展格局如期实现。

关键词  城乡融合；农业农村现代化；乡村振兴；江苏

城镇和乡村作为两种不同的生产生活空间载体，其发展差距是许多国家和地区面临的共性问题。新时代以来，城乡融合发展成为解决不平衡发展问题的重要途径和破解社会主要矛盾的战略任务。城乡融合发展是基于政策引导和市场机制，积极推动城镇与乡村在经济社会等方面互联互通，实现资源共享、优势互补和共同繁荣的发展过程。党的二十届四中全会提出，促进城乡融合发展，持续巩固拓展脱贫攻坚成果，推动农村基本具备现代生活条件。“十五五”时期，城乡融合将进入整体优化和深度调整的新阶段，以城乡融合发展加快推进农业农村现代化、补强现代化建设弱项短板的任务尤为紧迫和艰巨。

一、“十五五”时期城乡融合发展的战略价值

农业农村现代化需要城乡资源要素的互通、城乡基础设施与产业的一体化支撑，城乡融合发展也需要农业农村现代化战略的支持。2025年中央农村工作会议强调，要锚定农业农村现代化，扎实推进乡村全面振兴，推动城乡融合发展，为“十五五”时期促进城乡协调发展指明了实践路径。城乡融合发展要从基础连接迈向功能协同，成为推动农业农村现代化的重要引擎。

（一）产业深度融合：驱动农业现代化转型的核心动力

以城乡产业深度融合为驱动，全面推进农业现代化转型。随着城乡居民消费需求不断升级与多元化，必须着力构建农村产业与城市现代化产业体系的有效衔接机制。通过优化农业产业结构、延伸产业链条、提升产品附加值，不仅推动农业生产向标准化、规模化、品牌化方向发展，促进乡村产业深度融入城市经济大循环。在此基础上，乡村能够持续为城市市场提供安全、优质和特色的农产品，进而形成城乡互动、供需互促的良性发展格局，助力实现农业高质量可持续发展与乡村全面振兴。

（二）设施一体联通：夯实农村现代化升级的基础支撑

以城乡基础设施融合为抓手，全面推动农村基础设施现代化升级。通过系统性推进城镇基础设施向乡村延伸覆盖，着力促进城乡市场高标准、高效率深度联通，加快构建城乡一体化、网络化的基础设施联通机制。在此基础上，进一步强化城乡各类基础设施管理部门与运营主体的分工协作与统筹联动，积极引入大数据和人工智能等新一代数字化技术，赋能基础设施智能管控与协同运行，全面提升城乡基础设施一体化建设、管理与服务水平，为城乡融合发展提供坚实支撑。

（三）服务协同共享：提升农村现代化水平的关键路径

以城乡公共服务融合为路径，全面推动农村生产生活水平现代化提升。通过重点提升乡村基础教育设施配置与教学环境硬件水平，建立并完善城乡义务教育资源均衡配置与师资流动机制，促进教育公平与质量提升。同时，着力完善城市优质医疗资源下沉长效机制，构建城乡医疗资源共建共享、互联互通协作体系，搭建数字化城乡医联平台，优化医疗服务流程，实现城乡医疗协同管理与高效服务，切实增强农村居民健康保障水平，整体提升乡村生活品质与发展活力。

二、江苏城乡融合发展的突出成效

江苏以城乡一盘棋的思路，探索从“农民进城”到“市民扎根”，从“资源下乡”到“产业兴乡”的城乡融合的实践路径，绘出了一幅城镇与乡村融合的时代新画卷。

（一）产业协同：夯实城乡共同富裕新基底

乡村产业发展是城乡融合发展的基础，更是推进乡村全面振兴的基石。随着城乡三次产业、同次产业之间内在联系不断加强，农业拓展了多种功能，实现了多重价值，城乡间距离正在被产业纽带悄然拉近。一是城乡产业正在走向互促融合。借助长三角城市群消费市场，农业名企、名品和名牌加速聚集。星巴克中国咖啡创新产业园和益海嘉里央厨园区等千亿级食品产业集群落户江苏，从“一颗生豆”到“一杯咖啡”、从“一个水果”到“一瓶果汁”的产业链深加工模式，[1]使城乡产业融合得到具象化的体现。调研数据显示，江苏省级以上农业龙头企业总数达1067家，2024年销售收入8671.6亿元，同比增长2.6％，50家“链主”企业销售收入679亿元，同比增长4.5％。农村产业与城市服务业加强对接。“十四五”以来，江苏培育了500个省级主题创意农园、100个农耕实践基地、100个康美基地和120个乡村休闲运动基地，打造了11个休闲农业重点县和98个美丽休闲乡村。[2]二是城乡共富水平差距不断缩小。江苏城乡居民收入比不断缩小，是全国城乡收入差距最小的省份之一。2025年，城乡居民人均收入比为2.02:1，比上年同期缩小了0.02。[3]

（二）要素流通：激活乡村全面振兴新动能

要素在城乡间自由流动，是促进城乡融合发展的首要任务。作为城乡融合发展先行区的江苏，通过政策集成供给，不断探索出畅通“人地财技”等要素流动渠道，为城乡融合发展注入了强大动能。一是农业转移人口市民化推进质量较高。深化户籍制度改革，逐步放开放宽落户限制，全省各地因地制宜出台举家进城落户政策，吸引农村人口到城镇稳定就业与居住。2025年，江苏常住人口城镇化率达76.2％，位居全国各省区前列，是全国常住人口与户籍人口城镇化率差距最小的省份之一。二是搭建入乡人才就业创业的广阔空间。开展省级乡土人才大师示范工作室、传承示范基地遴选建设工作并配套资金补助。江苏省人力资源和社会保障厅数据显示，截至2024年底，累计建成600个省级乡土人才培育载体，各类乡土人才培养超20万人次，建设1万多个工作室载体，形成覆盖省、市和县三级载体网络。2024年，发放惠及6万人次的富民创业担保贷款61.7亿元和创业补贴2.5亿元。三是全域土地综合整治为乡村振兴和城乡融合发展提供了强有力的支撑。江苏省人民政府数据显示，在20个国家试点、16个省级示范和1个县域统筹试点的推进下，截至2024年10月，全省土地综合整治总体进度超70％，探索出以昆山市张浦镇为代表的城乡融合特色文化保护等江苏特色模式。

（三）资源均等：打造城乡融合共享新格局

推动公共资源城乡均衡发展，打造“基础设施互联互通、公共服务延伸到村”的共享发展成果的城乡共同体。一是城乡基础设施基本实现互联互通。截至2024年底，全省农村公路总里程达14万公里，在全国率先实现行政村双车道四级公路全覆盖，二级及以上公路占比19.2％，列各省区第一。构建起县级农村物流中心、乡镇快递网点与快递服务建制村三级物流体系。持续巩固“农村公路+”融合发展、美丽农村路建设成果，引导沿线乡镇在交通枢纽、公共停车场等场所配置公共充电基础设施。进一步拓展“苏农云”应用场景，新建5G基站5000座。[4]二是推动公共服务向乡村延伸。持续推进城乡学校共同体建设，全面推行集团化办学模式，实施县域内校长、教师交流轮岗制度。加强紧密型县域“医共体”建设，推动基层卫生人才“县管乡用”。昆山市在全国率先探索实现城乡养老保险和医疗保险并轨制度。

（四）空间重构：再造城乡融合载体新面貌

县域作为连接城市和乡村的主要阵地，是促进城乡融合的关键节点。一是县域载体发展优势明显。2025年，全国综合实力百强县市前十名江苏占6席，前百名江苏占25席。江苏的县域更加聚焦于实体经济的发展，这一优势为更高水平统筹城乡融合发展和乡村全面振兴奠定了坚实基础。二是构建城乡融合发展新范式。在新型城镇化的助推下，江苏县域业已形成“县城（核心增长极）—小城镇（次级枢纽）—农村（专业化节点）”三级空间组织形态。县域创新能力将城乡差异转化为互补优势，在县域三级单元间不断实现普惠共享。南京市江宁区打破行政区划壁垒，137个村（社区）抱团发展，有效整合资源，打造了“飞地抱团”发展模式。

三、江苏城乡融合发展面临的现实挑战

经过多年的政策推动和实践探索，江苏城乡融合发展取得了明显成效。但是，在城乡资源要素配置、产业协同发展及城乡居民收入差距调控等关键领域，仍存在一些体制机制障碍和深层次矛盾。

（一）要素保障：城乡要素流动仍存障碍

一是户籍制度改革面临双向流动困局。2024年末，江苏常住人口8526万人，户籍人口7852万人。户籍人口城镇化率仍比常住人口城镇化率低6.1个百分点。由于城市落户存在隐形壁垒，同时基于农村的宅基地和承包地等权益的潜在价值考量，农业转移人口在城市落户的意愿不高。部分家庭只有个别成员落户城市，方便孩子在城市接受教育，一个家庭存在城乡两头户口的状况。二是城乡统一土地要素市场化建设还差“最后一公里”。农村集体经营性建设用地入市机制尚未完全破冰。宅基地制度具有“强管制、弱产权”的规制导向，形成“管制和产权无效”并存的困局，农民有偿退出宅基地渠道窄、范围有限。[5]三是城乡资本要素流动仍以单向为主。农村资金净外流局面尚未根本改变，乡村振兴面临资金需求巨大与供给不足的难题。涉农金融机构主要依赖传统的授信模式和风控手段，但当前农业农村财产权利抵押登记、评估和流转等机制仍不健全，导致服务“三农”的资本补充不畅。

（二）关键环节：城乡产业协同发展不足

城乡产业融合层次不高。江苏城乡产业之间的联动性不强。农村地区的产业结构依然以初级农业为主，在承接城市产业转移方面依然存在明显短板，与城市工业和服务业协同发展不足。江苏城乡产业生产效率差距较大。调研数据显示，2024年，江苏农业和非农产业投资比为0.7:99.3，产值结构为3.8:96.2，就业人员之比为12.8:87.2。江苏农业比较劳动生产率为0.30，分别为浙江、广东的51.7％、71.4％；而同期江苏非农产业的比较劳动生产率为1.10，分别为浙江、广东的1.08倍、1.04倍，这意味着江苏农业产业的吸引力较低，优质生产要素在非农产业中的配置占据绝对优势。

（三）核心问题：城乡公共资源配置不均

城乡公共资源均等化不仅是乡村全面振兴的重要抓手，也是实现社会公平、缩小城乡发展差距的关键环节。在公共资源的配置上，农村地区仍处于弱势地位。《2024年江苏民政事业发展统计公报》显示，全省共有城市低保对象8.0万人，全年支出城市低保资金7.4亿元，城市低保每月平均保障标准770.8元/人；农村低保对象56.5万人，全年支出农村低保资金39.4亿元，农村低保每月平均保障标准为581.1元/人，农村低保为城市低保平均保障标准的75.39％。城乡教育资源配置差距依然存在。乡村学校优质师资存在结构性短缺，义务教育阶段，城区、镇区和乡村学校教师学历程度依次递减。为接受优质教育，镇、村学生进城读书比例越来越高。

（四）发展差距：城乡收入水平相差较大

在城乡居民收入稳步增加的同时，收入比持续下降，但城乡间绝对收入差距呈不断扩大的趋势。江苏城镇和农村居民收入绝对差距从2020年的28904元增加到2025年的34809元。尽管农民人均收入大幅度增加，但与城镇居民人均收入相比，农民收入仍然长期维持在一个相对较低的水平上，不及城镇居民收入的一半，而且以上只是为名义收入上的差距，如果把城乡居民享受到的公共福利差距考虑在内的话，收入差距则会更大。城乡居民绝对收入差距持续扩大的根本原因在于农民收入基数偏低，这种状况还需经过较长时间发展才能得到根本性扭转。

四、深入推进江苏城乡融合发展的应对策略

“十五五”时期，为保障城乡融合发展顺利推进，须从顶层设计、构建乡村现代化产业体系、补齐公共资源短板、深化重点领域改革，促进形成新的共同繁荣的城乡发展格局。

（一）统筹顶层设计与城乡规划

一是明确前瞻发展领域。优化城乡营商环境，推动高效政务服务，强化县域要素市场化改革和产业科技创新。进一步加大制造业和现代服务业对农业的支持赋能力度，拓展农文旅产业新空间。二是加强城乡规划引领。将城乡一体规划、县域一盘棋规划落到实处，促进人口和产业更加集聚，建设用地指标在城乡之间高效流转利用，保障城乡优势地区的发展空间。应对人口老龄化、家庭结构小型化等对就业、基础设施、社会保障等提出的新要求，[6]着重提高人口迁入地城乡地区的建设用地供给弹性和服务水平，对于空心化严重的收缩性乡村以维持现状为准。三是重视生态赋能。以生态优先理念提升乡村生态功能。在乡村产业发展的过程中，讲好生态故事，改善乡村生态景观。以乡村生态、绿色、美学等特色价值催生独特的乡村绿色产品,注重产业格局与生态安全相协调，对生态保护的重点区域给予合理补偿。

（二）构建乡村现代化产业体系

一是立足地域特色和资源禀赋，打造乡村现代产业集聚区。拓展“苏韵乡情”休闲农业产业链条，深度开发乡产、乡食、乡宿、乡游等高附加值产品。依托省级供销社，积极发展直供直销、社区团购、冷链配送等新业态，引导新经济新业态和特色产业的集聚发展。二是积极发展壮大富民兴村产业。支持农村一二三产业融合项目发展。大力发展农机作业、农资供应、农技推广、农产品线上线下营销等农业生产性服务业。[7]在主产区建设农产品加工产业园区，培育农产品精深加工产业集群，提升优质农产品议价能力。在主销区建设大型农批市场、冷链配送中心，对标先进地区全力提升农产品仓储保鲜、分拣配送功能。三是向气候适应型农业转变。对接新一轮农业气候区划工作，借鉴国家试点地区工作经验，开展省域气候变化影响与风险评估工作，优化全省农业种养结构，加强气候资源利用。四是加大数智科技装备支撑。加大人工智能、物联网、区块链等新基建建设力度。扩大农业生产过程精准决策、精准管理和精准监测的覆盖范围。

（三）尽快补齐公共资源短板

一是完善冷链物流设施。建设高水平冷链物流设施。打造全省联通的冷链物流智慧综合服务平台。加强冷链物流仓储设施的信息化、智能化改造，实现数据互联互通。重点攻关节能降耗、新能源冷链运输装备、高效制冷工艺、新型环保制冷剂等核心技术。以南京等地国家级骨干冷链物流基地为引领，建成产销对接、覆盖城乡、通达国际的全过程现代化冷链物流体系。二是提高公共服务水平。明确教育、医疗、养老、文化等领域的服务标准和保障水平。建立公共服务“随人走”的体制机制，实现城乡居民在发展机会和生活品质上的实质性均等。地方政府可通过购买服务、特许经营等方式满足差异化养老、文化等服务需求。三是健全农村普惠性养老服务体系。针对农村失能失智老人组建养老服务综合服务中心。建立农村居民养老金动态调整机制，有条件的农村集体为老年群体发放津贴和补助。

（四）持续深化重点领域改革

一是以苏南改革试验区为载体，探索城乡统一大市场建设。优化城乡用地供应方式。探索作价出资的城乡产业用地市场化供应体系。鼓励乡村低效用地企业尝试引入新的投资人盘活利用。赋予农村集体经营性建设用地与国有建设用地同等的企业上市合规认可权能。强化人力资源协同。建立“人地钱”挂钩体系，让新增建设用地计划指标、财政转移支付等与农业转移人口相匹配。推进公共数据开放共享。尽快出台省级公共数据运营服务管理办法，推动城乡各部门政务数据率先开放共享。二是以精准施策为手段，加强财政金融体制改革。创新乡村振兴投融资机制。加大预算内投资、地方政府专项债券对农业农村领域重大项目建设的支持力度。创新财政支农方式，探索采用股权投资、贷款贴息、担保等方式。健全资金项目督查机制，简化前期申报立项流程，加强“事中监管”和“事后排查”，常态化筑牢资金防护网。进一步完善农业保险体系，加快开发气象指数保险、畜禽养殖收入保险、特色农产品保险等新型农业保险产品。

参考文献：

[1]苏州市农业农村局.昆山城乡融合工作获新华日报头版报道[EB/OL].(2024-12-

26)[2025-10-05]https://nyncj.suzhou.gov.cn/nlj/sqdt/202412/2bc30c129b00473abe1bf1cc85fd7c1f.shtml.

[2]2024年江苏休闲农业游客接待量超4亿人次[J].江苏农村经济,2025(04):8-9.

[3]江苏省人民政府.2025年1-12月全省经济运行简况[EB/OL].(2026-01-28)[2026-02-12]https://www.jiangsu.gov.cn/art/2026/1/28/art_34151_11722754.html.

[4]高民,袁文,霍宏光,等.铺就城乡融合发展的“一路锦绣”[J].群众,2025(12):26-28.

[5]魏后凯,刘金凤,年猛.面向中国式现代化的城乡融合发展:障碍、目标与长效机制[J].财贸经济,2025(01):18-29.

[6]冯明.基于“十五五”时期工业化、城镇化、人口结构重大变化的前瞻性研究[J].中央社会主义学院学报,2024(05):5-18.

[7]崔凯.加快县域城乡融合发展:基础、挑战与策略[J].经济学家,2025(07):54-64.

本文系2022年国家社会科学基金一般项目“双碳目标下农户参与农田土壤碳汇的行为动因及激励政策研究”（编号22BGL306）的阶段性成果。

（曹明霞系江苏省社会科学院农村发展研究所副研究员；高珊系江苏省社会科学院农村发展研究所副所长、研究员）

【责任编辑：易玉洁】