摘  要  城市治理是国家治理的重要场域，其治理效能关乎人民群众的美好幸福生活。随着新一代信息技术的快速迭代，数字技术已成为推动城市治理从传统模式向现代化转型的核心引擎。其运行机理表现为数据驱动的决策范式转型、跨部门协同的机制重塑、多元主体参与的治理生态构建。然而，转型的过程中也面临治理场景、治理能力和治理体系等方面困境。为此，应确立城市智能治理新方向、聚合城市治理转型新能力、构建城市治理转型新生态，构建包容、安全、可持续的现代化治理新格局。

关键词  数字技术；城市治理；数字化转型；国家治理现代化

随着第四次工业革命的加速演进，“数字技术作为世界科技革命和产业变革的先导力量，日益融入经济社会发展各领域全过程，深刻改变着生产方式、生活方式和社会治理方式”，[1]城市治理正处于一场深刻变革的历史关口。技术不再仅仅是提升效率的工具，而是驱动治理模式发生系统性、结构性重塑的核心力量。党的二十届四中全会提出“提高公共安全治理水平，完善社会治理体系”，[2]为城市治理体系和治理能力现代化提供了根本遵循。党的二十届四中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十五个五年规划的建议》进一步指出：“以人工智能引领科研范式变革，加强人工智能同产业发展、文化建设、民生保障、社会治理相结合。”[3]这既为数字技术与城市治理的深度融合指明了前进的方向，也清晰地勾勒出数字化转型下城市治理的发展蓝图。面对日益复杂的城市运行系统，传统治理模式已显乏力，亟须向以数据驱动、协同共享、智慧敏捷为特征的现代化治理模式转型。

一、 数字技术驱动城市治理转型的运行机理

数字技术驱动城市治理转型的运行机理主要体现在数据驱动的决策范式转型、跨部门协同的机制重塑、多元主体参与的治理生态构建三个方面，实现了从“经验决策”到“数据智能决策”、从“条块分割”到“平台协同”、从“政府单方管理”到“社会协同治理”的转变，改变了城市数字治理的底层逻辑，推动城市治理朝着智能化、协同化、多元化转变。

（一）数据驱动的决策范式转型：从“经验决策”到“数据智能决策”

第一，数字技术赋能城市全周期实时动态监测的能力，实现城市治理的数据化。习近平总书记指出：“运用大数据、云计算、区块链、人工智能等前沿技术推动城市管理手段、管理模式、管理理念创新，从数字化到智能化再到智慧化，让城市更聪明一些、更智慧一些。”[4]尤其是以数字技术为核心支撑的城市数字孪生体，可深度覆盖城市运行的多元场景，将环境变化、人口流动、设施运行等各类城市运行要素转变为可量化的数字指标，实现对城市规划、建设、运营、管护全生命周期的全域感知与实时动态监测，推动城市治理逐步从过分依赖主观经验的被动响应转向基于客观数据的主动预警和智能决策，为城市数字治理体系的进一步完善筑牢关键技术根基。

第二，数字技术利用深度挖掘与模拟推算的优势，实现城市治理的智能化。具体而言，主要通过数字技术对城市运行产生的海量数据进行深度分析与规律提炼，构建全域动态的城市运行模拟体系，在城市虚拟空间中对城市基础设施建设、重大公共事件应急管理等重大治理场景进行仿真预演与推算模拟，综合考虑具体场景下不同方案的落地效果以及潜在风险，为城市空间规划布局提供一定的科学依据，在最大程度上实现交通疏导、水电调度、住房供给、信号覆盖等终端资源的合理配置，为城市高效稳定运行提供坚实保障。

第三，数字技术加速城市治理决策智慧转变，实现城市治理的精准化。在城市信息管理系统中，最直观的体现便是决策模式从“事后应对”转变为“事前预警、事中干预、事后评估”的过程。例如，AI算法在基于海量数据的分布下科学预测不同区域的犯罪概率，根据犯罪概率的高低提前分布巡逻警力，实现“靶向治理”，相较于过往单纯依赖个人主观经验的粗放式决策，这种精准治理模式不仅大幅节省了治理成本，更显著提高了事件预判的准确性和防控的时效性。

（二）跨部门协同的机制重塑：从“条块分割”到“平台协同”

第一，利用数字技术整合平台资源，实现部门之间数据互联互通。当前，城市运行管理平台充当城市的“中枢神经系统”，承载着城市运行的多重任务，合理分配城市信息资源。通过建立统一的数据标准和交换接口，破除部门间的数据壁垒，实现数据在平台上的汇聚、融合和共享。同时，促进数据要素与平台建设有效融合，加速城市运行管理平台的数字化转型进程。在此基础上，通过搭建统一的城市“数字底座”，同步构建标准化城市数据中台，为数据流转与应用筑牢基础；依托这一体系牢牢掌握城市数据“主心骨”，既能对全域数据进行高效合规管理，又能强化各平台间的协同联动，让数据真正成为城市治理的核心驱动力。

第二，数字技术改变了传统治理流程，提升协同治理效能。数字技术赋能城市治理能够高效处理城市公共问题与治理公共事务，达成“有效治事”的目标。[5]相较于以往条块结构下导致流程冗长，经过层层审批过度压榨流程效率，数字技术的嵌入重构条块关系，进一步设计和优化跨部门业务流程。除此之外，数字技术与治理需求耦合，推动政府职能与业务协同的深度融合。“一网通办”“一网统管”“一网协同”的广泛应用，极大提升城市治理效能，居民和企业办理业务无需再跑多个部门，直接在网上进行“一次申报、协同办理”，实现并联处置、高效协同。

第三，数字技术改变了日渐固化的治理机制，深化部门协同的制度创新。为回应数字时代的发展趋势，城市治理在进行数字化转型的基础上融合技术变革与制度创新，建设高质量、高品质的普惠城市。技术平台将协同治理流程转化为标准操作程序，使跨部门协同从临时的、人为驱动的“机制”转变为常态化、技术赋能的“制度”。平台之间以刚性约束和更加透明化的规则执行上级下达的指令，消除部门协同之间存在的权责不清、拖拉推诿的现象，达到更高层次的“整体智治”。

（三）多元主体参与的治理生态构建：从“政府单方管理”到“社会协同治理”

第一，数字技术拓宽了城市治理的参与渠道，为市民提供更加便捷化与多元化的服务模式。比如，通过线上议事厅、社交媒体、小程序等应用为市民提供了随时随地、相对低门槛的参与渠道。广大群众可以通过这些渠道进行广泛的社会监督、参与政策意见征集、轻松上报城市管理问题，实现由政府单向管理到社会双向治理的转变，推动政府职能更好落实、落地，实时更新群众的反馈建议。尤其针对重大公共事项决策，可以依托数字技术对收集的海量民意数据进行分析，为决策提供公正客观、贴合民需的意见参考，让城市治理更具民意基础。

第二，数字技术助推政府实现数据赋权，极大提升社会治理能力。政府通过搭建规范化的开放数据平台，主动向社会公开非涉密政务与公共数据，为企业、科研机构及社会组织提供丰富的数据资源，可以推动社会力量深度参与城市治理，形成政企社协同共治的良好格局。在此过程中，政府利用大数据精准研判社会治理过程中的“痛点”问题，为下一步开展专项整治行动打下基础，进一步提高社会治理的效率。

第三，数字技术深度融入治理多元主体，优化共建共治共享的城市治理生态。党的二十大报告提出：“健全共建共治共享的社会治理制度，提升社会治理效能。”[6]充分发挥政府、社会、市场等各自的主体优势，建立治理主体之间良好的协同模式，关注民生需求，真正对社会治理中的难题做到回应，既保证城市治理的深度，又保证城市治理的广度。除此之外，政府、市场和社会相关部门加大对公共基础设施的投入，关注弱势群体的需求，开放线上监督热线，自觉接受人民群众的监督。

二、数字技术驱动城市治理转型的现实困境

数字技术驱动城市治理转型的现实困境主要体现在治理场景困境、治理能力困境和治理体系困境三个方面，具体表现为从“物理隔离”到“数字鸿沟”、从“技术依赖”到“能力赤字”、从“科层壁垒”到“规则真空”，这些都阻碍了城市治理数字化转型的进程。

（一）治理场景困境：从“物理隔离”到“数字鸿沟”

第一，“数据孤岛”日益凸显，“系统烟囱”难以打通。不可否认的是，“数据孤岛”限制了政府全面准确地获取不同部门之间的数据和信息资源，阻碍了数据的互联互通，降低城市治理的效能，影响决策的时效性和正确性。“系统烟囱”导致公共服务效能受限，提高业务办理的成本，尤其是各部门独立进行数据采集、存储、传输，造成信息系统重复建设，加大数据共享的现实阻力，民众和企业在办理业务时需要重复提交材料，浪费大量的人力、物力、时间和成本。

第二，场景应用呈现碎片化形式，割裂城市空间建设的整体性。数字技术为城市治理场景应用创新提供了核心支撑，但也让碎片化、样板化的问题在城市治理中愈发凸显。当前，城市空间规划多依据自身特色、政策要求与地理区位推进，导致生活、商业、工作等功能区域间的联动性薄弱，这种分散化布局阻碍了跨区域治理资源的整合，难以凝聚起推动城市发展的统一力量。此外，项目工程呈“点状分散”态势，割裂了城市作为有机生命体的内在联系，破坏了城市空间治理功能的系统性与完整性。

第三，数字形式主义过重，形成城市治理的“数据牢笼”。“形式主义实质是主观主义、功利主义，根源是政绩观错位、责任心缺失。”[7]数字技术本应为城市治理目标服务，但在实践中为了完成所谓的“数据指标”，基层工作人员忙于在系统中留痕，用数据点击率代替为人民群众做实事的初心。此外，工作人员过度依赖数据模型，容易出现技术异化。数据模型看似为城市治理提供了多变的模拟场景机会，实则将复杂的城市社会简化为冰冷的数据点，忽视治理过程中人的真实需求和情感，固化了“数据牢笼”。

（二）治理能力困境：从“技术依赖”到“能力赤字”

第一，城市治理决策者存在数字素养赤字，加剧认知鸿沟。数字素养不仅仅是关于使用硬件软件的技能，更突出的是从数字技术中获益的能力，从而转变自身处境，进而从发展中平等获益。[8]数字素养赤字可能会引发决策者盲目的技术崇拜，导致过度投资。部分决策者误将城市数字治理等同于简单的技术赋能，过度依赖数字工具可能会导致对项目的错误评估，投入不成比例的资金和精力，浪费城市资源，加剧社会群体之间的矛盾。此外，决策者可能会因恐惧技术风险而采取保守排斥的行为，通过维持现有城市体制机制代替数字化治理中未知的机遇与挑战。

第二，执行层面出现技术应用断层，影响城市治理成效。部分工作人员可能存在“技术惰性”和畏难情绪，难以熟练操作新系统。例如，年长员工在传统工作模式中练就娴熟的业务技能，较难适应以数字技术为核心的新型工作模式，普遍陷入不想学、不愿学、很难学的困境。此外，技术供应商与业务部门的沟通壁垒，直接导致开发出的系统与实际工作流程脱节，最终逐渐沦为“摆设”。譬如，业务部门的真实需求在层层上报中容易偏离原本诉求，信息失真问题突出，难以精准满足业务部门的实际工作需要。

第三，技术层面暗含可持续性危机，危及城市数字治理系统的稳定性。技术是一把双刃剑，城市治理过度依赖技术容易动摇城市建设的根基，尤其是核心技术依赖少数几家大型科技企业，极易存在被“技术绑定”的风险，甚至造成数据依赖和技术垄断的局面，此时城市治理将陷入被动，万一遭遇极端情况，关键基础设施可能面临失灵风险。更值得关注的是，城市数字治理项目在建设阶段往往投入巨资，极易忽视项目落地后的长期运营和维护成本，一旦资金链断裂，城市数字治理内部系统将迅速崩溃甚至瘫痪，影响民众正常的生活。

（三）治理体系困境：从“科层壁垒”到“规则真空”

第一，组织架构滞后，流程再造流于形式。数字技术追求的是扁平化、网络化、协同化的治理模式，但城市政府现有的组织架构仍是以条块分割为典型特征的科层制，“主要包括专业分工、层级节制、法规约束、非人格化、绩效导向”，[9]数字技术与体制机制之间存在结构性冲突。久而久之，流程再造在城市治理实践中逐渐陷入形式化与空心化的困境。当前，数字化流程并未实现对传统模式的优化替代，反而与纸质审批、部门会签等传统流程并行运转，不仅未能为城市基层治理“减负松绑”，反而加重了基层工作负担。

第二，数据权属不清，安全法规体系不健全。数据权属不清严重阻碍数据要素价值的释放，体现了多方利益的博弈。尤其是城市数据来源广泛，包括公共数据、企业数据和个人数据，其产权归属和使用规则难以辨别，管理权和使用权混淆，在一定程度上容易引起数据权属纠纷。而且，数据开放与隐私保护、数据利用与安全风险之间存在深刻的矛盾，数据安全法律法规仍不完善，一旦发生大规模数据泄露，将引发公众对城市数字治理的信任危机。

第三，数字伦理缺失，公众参与感薄弱。不可否认的是，数据要素、技术工具本身缺乏一定的伦理判断和价值导向，完全依赖数字技术将无法反映社会的伦理追求。[10]部分老年人、低收入群体因算法歧视、数字鸿沟、数字监控等问题被排除在数字服务之外，数字技术过度追求“一刀切”，无形中漠视了弱势群体的需求，变相挤压了特殊群体的生存空间，掠夺了其社会资源，本质上造成了公共价值理性与技术结构的失衡。

三、数字技术驱动城市治理转型的实践方略

数字技术驱动城市治理转型要从治理场景路径、治理能力路径、治理体系路径下手，实现从“碎片化试点”到“一体化赋能”、从“能力赤字”到“数字素养提升”、从“规则真空”到“制度护航”，为城市的治理发展提供有力保障。

（一）治理场景路径：从“碎片化试点”到“一体化赋能”，确立城市智能治理新方向

第一，优化顶层设计，构建城市数字底座。确立统一的战略愿景与领导体系，制定城市数字治理发展总体规划，明确城市数字化转型的首要目标、重点任务以及大体走向。成立市级层面的高级别数字化改革领导小组，统筹城市发展的数字资源和重点工程，精准解读国家政策，紧密结合城市发展实际，推动政策尽快落实落地。与此同时，制定统一的城市数字底座标准，保证所有新建政务信息系统必须基于统一底座开发，供各个业务部门灵活调用，避免重复建设。

第二，推行场景革命，以用户视角重构流程。通过深度融合大数据与智能算法，构建自主感知、精准研判并及时响应场景诉求的城市治理引擎，针对具体场景精准施策，满足城市智能治理需求。这就要求改变以往由部门提出IT需求的模式，转向由市民和企业的“一件事”出发，推动跨部门业务流程再造。譬如，整合房屋买卖、开办企业、办理许可证等多个场景，实现“一窗受理、一网通办”。更重要的是，要紧扣用户需求，加速从线下办理到线上服务的转变，更要以此为抓手驱动后台的机构重组和流程重塑。

第三，采用小切口、大场景的敏捷开发模式，聚焦关键突破口。主要采用“精准定位—高效切入—迭代拓展”的方式，着力聚焦群众关切的小切口，避免选择贪大求全、长期不见效的“交钥匙工程”，提高城市治理的敏捷性。例如，围绕智慧停车、无人驾驶、空巢老人等切口，快速推出最小可行产品，在实际应用中实时收集反馈，持续优化扩展。由此，多个点状小切口经过不断联动拓展，最终形成示范效应大的大场景，通过成立由业务部门、技术公司、专家学者、市民代表组成的“场景攻坚专班”，确保产品好用、实用、管用。

（二）治理能力路径：从“能力赤字”到“数字素养提升”，聚合城市治理转型新能力

第一，实施数字领导力计划，培养领导干部的数字能力和数字思维。AVOLIO等学者将数字领导力定义为以信息技术为中介，潜移默化使个人、团体和组织在态度、情感、思维、行为与绩效等方面发生变化。[11]对此，应建立健全领导干部关于数字能力的培训体系与考核机制，定期组织领导干部到先进地区、头部科技企业考察学习，加强领导干部与相关机构的首席信息官、首席数据官的研讨交流，把握数字行业前沿动态。同时，设立多维度考核标准，综合评估领导干部的胜任度、执行度和管理度，并将数据应用能力与服务对象满意度相挂钩，从而系统提升领导干部的数字化决策水平和数据治理能力。

第二，开展城市全员数字素养培训，实行目标奖励机制。习近平总书记指出：“要提高全民全社会数字素养和技能，夯实我国数字经济发展社会基础。”[12]对此，要按照不同类型的人群设计差异化的培训课程。针对公务员和一线工作人员要注重灵活运用数据进行科学决策和管理评估；对待基层人员则注重关于系统操作和数据分析工具的实操培训；对待老年人、残疾人和妇女、儿童等弱势群体侧重于基础实用生活技巧；针对学生要培养其基础的编程能力和数字推理能力。总而言之，要在全社会营造浓厚的数字素养学习氛围，激发广大民众学习数字技能的积极性和主动性。

第三，创新技术支撑模式，保障城市数字治理可持续运营。建立城市级的数字技术运维中心，构建跨层级、跨地域、跨部门的服务体系。汇聚社会数据、企业数据和政务数据，打造本土化的代表性技术运营团队，与多家科技企业建立战略合作关系，避免对单一厂商的技术依赖。此外，改变重建设、轻运营的模式，打造数字化的运营体系，积极探索政企合一、建运一体的新模式，形成以政府为主导、多家企业良性联动的共创局面。

（三）治理体系路径：从“规则真空”到“制度护航”，构建城市治理转型新生态

第一，推动组织架构的适应性变革，重塑城市治理结构。做好城市数字化转型总体规划，有条不紊地实现组织架构数字化转型；设立实体化的大数据管理局或数字化转型办公室，赋予其跨部门协调、数据监管、项目审核等实权，破除传统结构之下条块分割的边界，实现自上而下的统筹调度与自下而上的主动响应，形成资源共享、协调联动的格局。在条件成熟的领域，试点大部制改革，将职能相近、业务交叉的部门进行整合，为流程再造扫清组织障碍；组建跨部门的项目制协同团队，简化科层制结构下繁多的业务流程，提升业务协同的效率。

第二，以数据立法筑牢城市数字化治理根基，明确城市治理转型的权责利边界。将数据立法与交通疏导、社区服务、生态监测等城市治理核心场景深度结合，同时建立动态修订机制，根据城市治理需求变化及时完善细则，避免法规滞后于技术应用。建立契合城市治理需求的数据负面清单，完善数据权益保护与安全问责制度。针对城市治理中可能出现的泄露、倒卖公共数据等行为，强化全链条监管，加大处罚力度，严格追究涉事主体责任，确保数据在服务城市治理时用得好、管得住。

第三，构建包容审慎的数字伦理体系，实现透明开放的公众参与机制。“数字伦理体系的制定者在构建数字伦理体系时，需建立贯穿全链条的各类制度体系。”[13]为此，要构建适配城市治理场景的数字伦理规制体系，建立覆盖算法公平性、数据合规性的专项审查机制，避免技术偏见加剧治理失衡；设立城市级数字伦理委员会，吸纳法律、伦理、社会学专家、社区居民及数字弱势群体代表等参与监督，倾听民众对技术应用的真实诉求，从源头防范数据滥用、隐私泄露风险，让技术始终服务于城市公共福祉。

参考文献：

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[2]中国共产党第二十届中央委员会第四次全体会议文件汇编[M].北京:人民出版社,2025:11.

[3]中共中央关于制定国民经济和社会发展第十五个五年规划的建议[M].北京:人民出版社,2025:13.

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[6]习近平.高举中国特色社会主义伟大旗帜 为全面建设社会主义现代化国家而团结奋斗——在中国共产党第二十次全国代表大会上的报告[M].北京:人民出版社,2022:54.

[7]中共中央文献研究室.习近平关于全面从严治党论述摘编[M].北京:中央文献出版社,2016:153.

[8]卜卫,任娟.超越“数字鸿沟”:发展具有社会包容性的数字素养教育[J].新闻与写作,2020(10):30-38.

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[10]王海建,郝宇青.数字治理中技术依赖的伦理风险与规制[J].河海大学学报(哲学社会科学版),2024,26(04):103-111.

[11]AVOLIO B J,KAHAI S S,DODGE G E.E-leadership:Implications for Theory,Research and Practice［J］. The Leadership Quarterly,2000,11（04）:615-668.

[12]习近平谈治国理政（第四卷）[M].北京:外文出版社,2022:208.

[13]江必新,刘倬全.论数字伦理体系的建构[J].中南大学学报(社会科学版),2024,30(01):38-49.

本文系安徽省教育厅人文社科重大项目“国外马克思主义文化生态理论对当代中国乡村文化建设的启示”（编号SK2021ZD0008）的阶段性成果。

（黄文清 安徽大学马克思主义学院；李明系安徽大学马克思主义学院教授，博士生导师）

【责任编辑：张卓】