摘  要  市域社会治理现代化是推进社会治理现代化的战略抓手。作为国家区域中心城市和特大城市，南京以试点为牵引，坚持党建引领，用好地方立法权，实施“一网统管+精网微格+三大行动”，形成了体现时代要求、彰显地方特色和符合人民期待的市域社会治理现代化模式。新老社会问题交织、基层结构张力凸显、数字治理场景开发不足等问题，构成“十五五”时期南京市域社会治理的实践困境。对此，提出在践行人民城市理念、打造多元共治新格局、深化数智技术赋能等方面发力，探索市域社会治理现代化新路径。

关键词  市域社会治理；治理现代化；城市治理共同体；南京

党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央高度重视社会治理改革创新和城市工作。2025年中央城市工作会议要求转变城市工作重心，更加注重治理投入。党的二十届四中全会对完善社会治理体系、深入推进以人为本的新型城镇化作出明确部署，将推进超大特大城市治理现代化摆在重要位置，为“十五五”时期加强和创新城市社会治理提供了价值依循与行动指南。作为国家区域中心城市和特大城市，近年来，南京以市域社会治理现代化试点为牵引，着力创新治理理念、夯实治理体系、健全治理机制、提升治理能力，形成体现时代要求、彰显地方特色和符合人民期待的市域社会治理现代化模式。聚焦南京市域社会治理现代化的实践探索，梳理主要做法与核心机制，剖析存在的不足与“十五五”时期可能面临的挑战，提出继续深入推进市域社会治理现代化的对策建议。

一、南京市域社会治理现代化的实践成效

加强和创新市域社会治理，推进市域社会治理现代化，是党中央立足新时代、新发展阶段实际，着眼于实现第二个百年奋斗目标作出的重大战略部署。自2019年入选首批市域社会治理现代化试点地区，南京便统筹国家“规定动作”与地方“自选动作”，在原有基础上积极探索并形成具有特色的经验做法与实践模式。据《中国市域社会治理评估报告》显示，在全国108个重点城市中，南京排名第四，居江苏省首位。[1]南京推进市域社会治理现代化的做法成效可以概括为下述四个方面。

（一）坚持党建引领，夯实市域社会治理基础

南京把党的领导贯穿市域社会治理全过程，完善党建引领市域社会治理体系，提高党领导市域社会治理水平与能力。横向上，形成党委领导、政府负责、部门联动的领导体系；纵向上，形成市级统筹协调、区级组织实施、街镇强基固本的组织框架，构建党政领导、条块齐抓、整体响应的工作局面。

一是压实党政责任。在市区层面完善党建引领市域社会治理体系，充分发挥党总揽全局、协同各方的领导核心作用，统筹协调推进各项工作，组建领导小组、工作专班，建立信息报送、调度研判、定期评估、项目推进和宣传推广等机制。制定《南京市“十四五”市域社会治理现代化建设规划》，构建覆盖全域的推进机制、逐条对标的落实机制和集中攻坚的组织机制。二是优化区域党建格局。完善街道大工委、社区大党委制，街镇全部设有党建工作办公室或党建工作站，形成以街道党工委为核心、社区党组织为基础、驻区单位党组织共同参与的区域党建格局。三是强基固本抓党建。习近平总书记提出，推动社会治理重心向基层下移，要把基层党组织建设成为领导基层治理的坚强战斗堡垒。南京先后出台《关于全面加强城市基层党建工作的实施意见（试行）》等“1+4+2”系列文件，推进社区党组织、居委会、社会组织、业委会、物业和驻区单位共同参与的党建工作，优化社区物业党建联建机制，探索“红色物业”“红色管家”模式，推进网格党组织建设，设立网格党支部、党小组，在网格中建设“党群微家”“为民服务驿站”等“小微”阵地。

（二）用好地方立法权，构建市域社会治理体系

社会治理现代化将层级锚定在市域，就在于市域具有立法、行政和司法权限。2015年，我国修改《中华人民共和国立法法》，将地方立法权扩至所有设区的市。用好地方立法权，完善市域社会治理法治体系，显得尤为关键。[2]2019年底，南京入选首批试点地区时认领“发挥法治保障作用”项目。2020年，南京市人大常委会经南京市委批准将《南京市社会治理促进条例》作为重点立法项目。2021年，正式通过《南京市社会治理促进条例》，确定南京市域社会治理基本格局和制度体系，率先探索市域社会治理现代化的法治路径。条例成为全国首部以促进社会治理为主题内容的地方性法规。

2019年以来，南京围绕市域社会治理痛点难点堵点修订或制定二十多项地方法规和政策文件，配合《南京市社会治理促进条例》加以立体推进。2024年，审议通过的《南京市城市数字治理若干规定》成为全国首部城市数字治理领域的地方性法规，为提升南京市域社会治理科学化、精细化、智能化水平提供法治保障。此外，南京通过执法改革、司法保护、释法普法和法律宣传等，构建实施体系、监督体系和保障体系，推动相关法律政策有效实施，以提升社会治理法治水平。从2020年到2025年，南京先后荣获全国“法治政府建设典范城市”“中国法治政府奖”和全国首批法治政府建设示范项目。

（三）升级“大网铁”，拓展市域社会治理机制

“大数据+网格化+铁脚板”实践，被总结为南京市域社会治理现代化探索出的新路子。2020年，该经验做法被写入《南京市社会治理促进条例》，在中央政法委第五次新时代政法工作创新交流会上进行介绍。近年来，南京在固化该经验做法的同时，持续打造“一网统管+精网微格+三大行动”新实践。

一是实施“一网统管”。聚焦整体“智治”，将网格化、智慧城市建设、大数据中心建设有机结合，打造城市运行“一网统管”综合平台。“一网统管”平台具备在线连通、可信数据支撑、指挥调度和分析研判四大技术能力，实现“一网整合数据、一屏能观全局、一体应急联动、一线解决问题”，建立从市、区、街镇、社区、网格和楼宇多级联动体系，做到一件事线上线下事前事中事后的高效协同处置。通过“AI+一网统管”，打造南京“城市之眼”融合感知平台。2023年，南京“一网统管”入选“数字江苏建设优秀实践成果十佳案例”“中国改革2023年度地方全面深化改革典型案例”。2025年，“一网统管”平台在“苏超”“南马”等文旅赛事中发挥场景支撑作用。二是实施“精网微格”。深化“网格+”治理体系建设，进一步打通市域社会治理“最后一公里”。在网格基础上细分为若干“微网格”，形成“户—微网格—网格—社区—街镇”多级体系，建成全市统一的网格员手持终端“社区治理一体化平台”。三是实施“三大”行动。围绕市域突出问题，建立“大走访、大排查、大攻坚”“三大”行动机制。“大走访”强调走群众路线，深入基层、深入一线，赴现场、听民意、察实情。“大排查”紧盯政治安全风险、城市运行风险和新兴领域风险，提高预测、预警、预防能力。“大攻坚”针对“大走访”发现的社会问题和“大排查”识别的风险隐患，提供解决方案。

（四）发展“枫桥经验”，提升市域社会治理能力

习近平总书记在江苏考察时指出，要坚持和发展新时代“枫桥经验”“浦江经验”。近年来，南京涌现栖霞仙林街道城市版“枫桥经验”，打造“共治同心圆工程”，构建多元矛盾纠纷化解机制，深化平安南京建设。

一是发展城市版“枫桥经验”。栖霞区形成党建引领、多元共治、“掌上云社区”和“网格化+”等经验，做到有问题从小解决、从源头解决和层层解决，实现矛盾不上交。仙林街道“三定三查三责”工作法入选“枫桥式工作法”，荣获新时代“枫桥经验”先进典型。二是激活社会参与。突出人民群众在社会治理中的主体作用，打造“共治同心圆工程”。构建“以社区为平台、以社会组织为载体、以社会工作者为支撑、以社区志愿者为辅助、以社会慈善资源为补充”的“五社联动”框架。引导关工委“五老”、社会组织、新业态与新就业群体志愿者参与网格化治理。创新公众委员参与路径，如“议事厅”“大讲堂”，激发公众委员积极性和履职能力。三是构建多元纠纷化解机制。建立对接诉讼调解工作、非诉讼纠纷导入衔接、矛盾纠纷分流处置等机制。四是深化平安建设。制定平安南京建设规划，成立领导小组与办公室统筹谋划。实施“三级实体受立案机制”平安护民项目，围绕安全生产、电信诈骗等重点领域开展常态化专项整治行动。

二、南京市域社会治理现代化的实践困境

我国城镇化已从快速增长期转向稳定发展期，城市发展也从大规模增量扩张阶段进入以存量提质增效为主的阶段。当前，南京城乡、人口和产业结构加速转型，新产业、新业态、新组织和新阶层得到快速发展，社会格局日益复杂多变，市域社会治理仍存在一些不足和短板。

（一）新老社会问题交织，治理需求增加

截至2024年末，南京城镇化率已经达到87.3％，[3]发展成为服务人口近千万的特大城市，不少问题凸显叠加。一是新老城区并存。南京是新老城区并存的特大城市，新城填空、基础设施建设与都市更新、老旧改造、历史文化保护同时发生，利益博弈和矛盾纠纷复杂交织，风险隐患不易及早及时发现。二是社会结构特殊。南京是文旅科教名城，新型产业发展迅速，人口、产业和空间结构特殊，住房、医疗、教育、养老与城市管理等需求量大，且对品质要求较高。三是生态文明建设任务重。南京是为数不多“山水城林”融为一体的城市，生态保护、修复、养育、治理和绿色发展压力大，气体、水、噪音等污染防治任务重。四是社会活动频繁。南京文旅科教资源丰富，每年承担大量政治、经济、文体、外事等活动，跨域涉外事务多，舆论舆情易放大。五是“小概率大风险”隐患多。南京流动人口多、生产经营单位（如“九小场所”）多、高层楼宇多，在建工地和重大危险源多，路网密度高，地下管网长，极端天气、道路交通事故、消防火灾等“小概率大风险”事件多，易形成治理隐患。随着生活水平不断提高以及公共空间不断发展，南京城乡人民群众对美好生活的向往更高，对民生服务和社会治理的需求显著增加。这些需求通过线上或线下的制度内与制度外渠道得到更加显性表达和放大。以南京12345政务服务热线平台为例，依据政府发布的平台运行报告，受理诉求数量不断增加，从2017年的155万件增加到2025年的419万件。[4]诉求集中在物业管理、消费维权、停车管理、市容环境、房屋质量、城市建设、劳动关系、占道经营、房产交易、噪声扰民等直接与民众“衣食住行”有切身利益关联的民生服务、社会保障与基层治理领域。

（二）基层结构张力凸显，效能有待提升

基层治理是国家治理的基石，是面向群众服务社会的前沿阵地。但随着新老社会问题日益交错叠加和城乡人民群众治理需求得到更为显性的表达，基层社会治理常常面临着有限资源与无限责任的结构性张力，制约市域社会治理效能提升。在治理理念上，一些基层政府工作人员还未充分把握我国社会主要矛盾的转变，对于人民群众反映的细微问题提出的差异诉求关注不够，甚至存在松懈、不作为和避责心态，主动提供社会服务、化解矛盾纠纷和预防小概率突发事件的意识与能力不足。在治理主体上，社会治理强调多元主体共治。但政府部门容易陷入“兜底思维”“包办主义”，造成社会组织、企事业单位、公众等主体参与社会治理的意愿和能力相对较低，与政府进行协同合作的模式与机制有待完善。在治理层级上，新老社会问题交织有些涉及的地域范围、公共空间、职能部门和治理单元较为广泛，非一地一部门一层级所能化解，部门之间还存在“屏幕官僚”“信息壁垒”和“技术分割”封闭困境。

（三）数字治理存在悬浮，场景有待开发

南京将大数据、云计算、人工智能、物联网和区块链等数字技术融入城市社会治理，但融合程度有待提升，亟须加强社会治理场景开发应用。一是平台整合不够。目前，南京市、区级已建立城市运行“一网统管”综合平台，但未与省级数字治理中心有效整合，镇街等层级尚未建立数字治理中心。南京都市圈城市间的数字治理中心未联网，跨部门、跨层级、跨区域协同有待强化。二是应用场景不足。“一网统管”等平台围绕国家安全、社会安定和人民安宁等方面问题，开发建设的标准化应用场景还较少，尤其是细化精分领域的具体应用路径尚不足，且“重开发，轻运维”。三是虚实衔接不足。“一网统管”、181平台、12345热线等线上平台发现的多元异质诉求，在线上线下的转场处置仍有滞后和阻塞。

三、南京市域社会治理现代化的优化路径

2023年7月，习近平总书记在江苏考察时赋予江苏“四个新”的重大任务，强调江苏必须在保障和改善民生、推进社会治理现代化上走在前列，在推进社会治理现代化上实现新提升”。南京将“市域现代化治理能力显著增强”纳入“一个跃升、七个显著增强”“十五五”经济社会发展主要目标，加以全面推进。[5]2025年中央城市工作会议明确提出，创新城市治理的理念、模式、手段，这为新时代城市社会治理指明了方向。对此，可以从下述三个方面发力，持续探索南京市域社会治理现代化的新路径。

（一）践行人民城市理念，精准回应市民需求

市域社会治理主体涉及政府、市场和社会，过程包括规划、建设和管理，内容涉及生产、生存、生活、生态和生命，目标指向经济发展、公共服务和社会秩序。2023年底，习近平总书记在上海考察时强调，“构建人人参与、人人负责、人人奉献、人人共享的城市治理共同体”， [6]为市域社会治理指明了方向。随着人民群众生活水准的提升，市民关注的突出问题和关切的利益诉求相对多元、异质、细微，在生存和安全需求之外，还包括日常生活、情感心理和自我实现等方面的需求，需要在服务治理、柔性治理、情感治理、自主治理、文化治理等多种工具中精准对接与回应。要坚持“以人民为中心”的发展理念，以实现美好生活为治理目标，由生产本位的管理模式逐渐向生活治理转型。在理念、体系和能力上，始终将维护人民群众切实利益，不断回应与满足人民群众对美好生活的向往作为市域社会治理现代化的最终目标和价值依归，要“想人民之所想，急人民之所急，爱人民之所爱”，强化人文关怀，精准把握并切实解决市民的急难愁盼问题，不断增强人民群众的幸福感、获得感和安全感。

（二）打造多元共治新格局，统筹基层赋能提质减负增效

通过社会治理的要素组合、体制机制创新，坚持多元共治，坚持效果导向，为市域社会治理尤其是基层治理赋能、提质、减负和增效。一是明确各级政府的职责权限。建立分流处置、分类治理和精准问责细则。针对法律政策明文规定的事项，由相关条块职能部门直接处理，针对跨层级、跨区域、跨部门事项，通过横纵向的议事协调机构与联动机制会商处理，超出职责权限范围的事项，通过横纵向的联动机制实现快速传送，通过治理层级下沉上移寻求处理。二是拓展自治、德治空间，促成社会共治局面。对可以通过基层与社区自治、德治有效化解的事项，建立健全基层与社区自治、德治模式和机制。一方面，采用外包、政府购买服务、使用者付费、授权运营等混合政策工具建立常态化政社合作模式；另一方面，由自治组织、社团组织、物业、企事业单位、公众自行处置，对自治、德治基础薄弱的地区或议题，加强党建引领和政府引导，培育自治、德治能力。三是强化技术嵌入，实施基层智慧治理建设工程。开发运维基层治理平台，建立“最多跑一次”“高效处置一件事”“马上办、一次办、网上办”和“数据多跑路，群众少跑腿”工作机制，最大程度便企利民，实现足不出户好办事、能办事、办成事，减少基层与社区一线工作人员负荷，提高服务效率、能力和水平。四是活化科教资源。继续与辖区内科研院所、高科技企业、媒体和社会团体围绕社会治理前沿领域进行产学研合作，就市域共性与特性问题发现及解决寻求外部智力支撑和技术加持。

（三）深化数智技术赋能，加速推动新场景规模化应用

数智技术与社会治理深度融合是市域社会治理现代化的必然趋势，也是提升智能化水平的核心路径。一是加快建设城市数字治理中心。完善纵向联动的市域社会治理体系，向下建立街镇及以下层级的数字治理中心，推动实体运作；向上探索与省市数字治理中心并入与整合的可能；横向打造南京都市圈数字治理协作联盟，探索都市圈城市数字治理中心联网可行机制。二是打造标准化应用场景。结合线上与线下政民互动提供的信息咨询、投诉举报与意见建议等诉求表达数据，聚集市域层面涉及国家安全、社会安定和人民安宁的急难愁盼问题，从自上而下与自下而上两条路径开发出细化栅格领域应用场景。三是探索线上与线下社会治理联动机制。打通线上线下社会治理壁垒，一方面，明确线上与线下社会治理边界，扎实推进线上各类平台、线下各类实体（如综治中心、党群服务中心、社区服务中心与社会工作站等）的规范化建设，建立常态化“单轨”“双轨”“并轨”和“联轨”运作机制；另一方面，避免线上或线下失效和线上线下梗塞的情况，建立与完善线上转场线下或线下转场线上的“转轨”联动机制。

参考文献：

[1]陈那波,张程,等.中国市域社会治理评估报告[M].北京:社会科学文献出版社,2022.41.

[2]成伯清.市域社会治理:取向与路径[J].南京社会科学,2019(11):10-16.

[3]南京市统计局.南京市2024年国民经济和社会发展统计公报[EB/OL].（2025-04-01）[2025-09-16]https://tjj.nanjing.gov.cn/bmfw/njsj/202504/t20250401_5108490.html.

[4]宁数轩.南京市12345热线2025年度运行情况发布[N].南京日报,2026-01-27(A06).

[5]邹伟.“十五五”目标任务实现“一个跃升、七个显著增强”[N].南京日报,2026-01-22(A05).

[6]唐亚林,郝文强.城市治理共同体的价值意蕴、理论内涵与实践进路[J].国际大都市发展研究(中英文),2025,2(01):29-39.

本文系江苏省社会科学基金青年项目“地方政府噪声污染治理的现实困境、基本模式与优化路径研究”（编号23SHC001）和南京新时代中国特色社会主义发展研究院2023年招标课题“南京市域社会治理现代化试点成效评估与长效机制研究”（编号2023-1-3）的阶段性成果。

（作者单位：河海大学公共管理学院）

【责任编辑：王宗君】