摘  要  在政府购买社区居家养老服务的服务场景转向家中、承接主体趋于多元、受益群体从特困扩至普惠的发展态势下，运动式、台账式的传统监管模式的困境日渐加剧，集中表现在监管理念重评轻管引发的全周期管控机制缺位、监管标准碎片化与一刀切并存带来的精细度不足、监管手段数字悬浮与信息孤岛并存导致的技术赋能效应难以释放、基层监管力量“小马拉大车”造成的专业化瓶颈凸显、问题处置失之于软引起的整改闭环与信用约束尚未形成威慑等多个维度。为了寻求破解困境的密码，需要从打造“入口—过程—出口”全链条闭环、建立分层分类的精细化监管标准体系、构筑数据驱动的智慧监管生态、提升一线监管的专业能力与资源整合力、推动形成“守信激励、失信惩戒”的市场治理格局等方面综合施策，进而为全国养老服务监管改革提供可复制、可推广的省域经验。

关键词  政府购买服务；社区居家养老服务；养老服务监管；全链条闭环；江苏

在积极应对人口老龄化上升为国家战略的大背景下，政府购买社区居家养老服务已经成为江苏构建“苏适养老”服务体系的关键抓手。然而，随着购买规模的快速扩张，监管体系建设相对滞后的问题日渐突出，特别是在服务场景从院内转向家中、承接主体从单一走向多元、受益群体从特困扩至普惠的发展态势下，运动式、台账式的传统监管模式越来越难以为继。2026年被确定为江苏养老服务突出问题集中整治的攻坚决战之年，这就对破解监管困境提出了更为紧迫的要求。有鉴于此，如何尽快补齐政府购买社区居家养老服务监管短板，以有效监管推动养老服务从“有”向“优”转变，成为亟待探讨的一个重要议题。

一、江苏政府购买社区居家养老服务监管的问题缘起与价值意蕴

将政府购买社区居家养老服务监管作为一个独立的命题加以审视，源于该领域面临的特殊张力，即规模扩张与监管能力之间的落差正在放大治理风险，服务本身的独特性则导致传统监管框架遭遇系统性失灵风险，江苏的先发地位为破解监管困境赋予了全国性的示范样本意义。

（一）规模扩张与监管能力滞后的矛盾凸显

江苏政府购买养老服务的规模扩张与监管能力成长之间已形成明显的速度落差。从供给侧来看，服务资金投入与服务对象覆盖均大幅增长，省级财政养老服务专项资金从“十三五”时期的年均不足5亿元增至“十四五”时期年均9.6亿元，享受政府购买上门服务的老年人数量数年间增长了近三倍，达330万人，全省2.4万余家养老服务机构和站点构成了一张覆盖面极广的供给网络。[1]然而，与这种快速扩张形成强烈反差的是，监管资源配置的改善却相当迟缓，县（区）民政部门养老服务科（股）的人员编制、监管技术手段、标准规范体系等，仍然与过去服务规模较小时的配置大致相当。在这种失衡背后起作用的是一种更深层的制度惯性，即财政资金的增量天然偏向前端服务采购，而非后端监管能力建设，因为前者有助于产生显性政绩，而后者则仅属于隐性保障。这种“服务跑在前面、监管拖在后面”的格局可能造成了一个可怕后果，覆盖的人越多、投入的钱越多，监管失效所带来的损失便越大。尤其需要警惕的是，一旦缺乏有效监管，规模扩张便容易催生出一种负向反馈，即虚假服务、质量缩水等违规行为若不能被及时发现和惩处，便可能会诱使更多的承接主体降低服务标准。由此可见，规模与能力之间的张力是一个可能会持续扩大的治理缺口，若不及时加以弥合，政策红利便会有被违规行为侵蚀的风险。

（二）服务特性对传统监管模式的深层挑战

社区居家养老服务与机构养老存在显著差异，直接套用一般公共服务监管框架通常难以奏效。从治理的角度看，这类服务领域存在高度的信息不对称。而传统的监管工具往往以核查合同是否合规为主，在居家场景中往往缺乏足够的穿透力。关于这一点可以从三个方面加以理解。一是服务场景高度分散。养老上门服务意味着要进入数十万个家庭的私密空间，故而监管者无法像检查养老机构那样达到进一门而观全局的效果。江苏基层民政部门的实际状况表明，县区养老服务科（股）通常仅有少量工作人员，却需要对应散布在各乡镇（街道）的数千乃至上万名服务对象，因而入户核查的覆盖面往往非常有限，大量服务工单只能通过电话回访进行核实。二是服务质量难以标准化。助浴、康复护理、精神慰藉等服务高度依赖人际互动，服务质量很难简化为台账记录，因而服务是否到位、态度是否暖心往往不容易被精准测度。不仅如此，即便是同类服务，由于不同老年人的身体状况、居住环境、照护需求千差万别，一刀切地规定服务时长与频次，既可能无法有效约束偷工减料行为，又可能抑制个性化服务的供给。三是服务对象具有脆弱性与信息弱势。社区居家养老服务的服务对象多为高龄、独居或失能失智老年人，其辨别服务质量瑕疵的能力相对有限，投诉举报的意愿和能力也弱于活力老人。这样一来，对服务质量的大量不满虽然会在社会关系网络中沉默传递，却难以进入监管者的视野，并由此造成服务的购买者与使用者之间、使用者与提供者之间、提供者与监管者之间以及政府不同部门之间，存在显著的信息不对称。这些特性的叠加，导致传统的看合同、查台账、对发票的监管路径出现了系统性失灵，这就倒逼监管模式去主动适配服务特性，而非让服务特性去迁就监管模式。

（三）江苏先行先试赋予问题以示范价值

政府购买社区居家养老服务监管模式的相对滞后虽然不是江苏独有的问题，但江苏的先发地位导致这一矛盾表现得更为集中。在政府购买社区居家养老服务领域，江苏不仅率先实现了特殊困难老年人上门服务全覆盖，还较早探索了智慧养老服务平台建设。在省级层面，江苏的监管基数、站点网络和资金体量均位居全国前列，当一些中西部省份还在建站点、扩覆盖时，江苏已经步入了提质量、防风险的深水区，其所遭遇的虚假工单甄别、服务质量量化评价、跨部门数据贯通等监管难题并非孤例，而是养老服务体系走向成熟过程中必经的关口。先发优势也意味着先遇到瓶颈，江苏今天的监管难题，很可能成为其他省份明天的现实。加之江苏内部苏南、苏中、苏北的梯度发展格局，使其同时具备先发地区与追赶地区的双重特征，这就进一步强化了江苏样本的代表性——无论是经济发达地区面临的监管精细化问题，还是欠发达地区面临的基础能力薄弱问题，在江苏都能找到对照案例。由此可见，研究江苏政府购买社区居家养老服务的监管困境与优化路径，可以为全国的相关领域监管改革提供一个“压力测试”式的样本。如果江苏能够破解相关监管难题，其经验对于全国便具有了较强的可复制、可推广意义。同时，南京、无锡、苏州已入选国家基本养老服务综合平台试点，这也为江苏先行先试提供了“政策沙盒”。

二、江苏政府购买社区居家养老服务监管的深层困境

在服务规模、服务场景与服务对象发生深刻变化的当下，江苏政府购买社区居家养老服务在监管理念、监管标准、监管手段、基层能力以及结果运用等维度均暴露出明显的不适应性。这些困境相互叠加、彼此强化，共同拉低了监管体系的整体效能。

（一）监管理念重评轻管，全周期风险防控机制缺位

当前，江苏政府购买社区居家养老服务监管尚未实现从事后验收到全周期管控的理念更新。就监管重心而言，多数地区的主要精力和资源仍然集中于中期和末期两次节点评价，事前准入筛查和事中动态监控则相对薄弱。在事前环节，部分县（区）主要依靠查阅书面材料而非开展实地考察来审查承接主体的专业资质、过往业绩和信用状况，这就为后期的履约埋下了较高的风险隐患。例如，连云港市海州区纪委监委2025年查处的该区民政局原局长林某某严重违纪违法案件表明，养老服务项目招标、养老服务质量评估、补贴发放审核等方面的监管虚置现象较为突出。[2]在事中环节，因为养老上门服务具有地点分散和时间灵活的特点，部分承接机构就会利用监管盲区，采取减少服务内容、虚报考勤记录等手段来套取财政资金，而购买主体往往要等到阶段性评估时才能发现这些情况，但此时损失已经实际产生。这类问题的背后，是重招标评审、轻履约监管的思维惯性在作祟，导致前端准入把关与事中过程控制的制度链条未能有效衔接。

（二）监管标准碎片化与一刀切并存，精细度尚显不足

社区居家养老服务涵盖生活照料、康复护理、精神慰藉、助餐助浴等多种类型，各类服务的风险点和质量评判标准存在显著差异，但江苏迄今尚未形成省级统一、按服务类别细分的监管标准体系。一个突出的困境在于，将面向机构的监管标准移植到居家场景时，往往会出现水土不服的情况，而专门针对上门服务的标准又存在不少空白，这就导致监管的有效性大打折扣。例如，由于缺乏明确可操作的检查要点和判定依据，针对助浴服务中的安全操作、认知障碍老人照护的专业要求、助餐服务的营养标准等关键内容，一线监管人员往往难以作出有据可依的判断。虽然省民政厅已经联合相关部门制定出台了《江苏省家庭养老照护床位建设和服务基本规范》（苏民养老〔2021〕22号，DB32/T 4182-2021）《城市街道综合性养老服务中心建设及运营规范》（苏民养老〔2021〕22号，DB32/T 4183-2021）等地方标准，并成立了省级养老服务标准化技术委员会，但这些标准更多地侧重于机构配置和设施建设层面，对政府购买社区居家养老服务中“人对人”的服务交互质量、应急响应时效、权益保障等“软性指标”的考核维度着墨不多。因此，与不断丰富的服务内容相比，监管标准的精细度和覆盖范围均有进一步细化的必要。

（三）监管手段数字悬浮与信息孤岛并存，技术赋能效应尚未释放

目前，江苏政府购买社区居家养老服务监管仍然主要依靠人工抽查、台账查阅、专题汇报等传统方式。尽管部分地区已经开始探索智慧监管，但技术应用与业务流程未能有效衔接的情况并不少见。例如，人脸识别、定位打卡等技术往往停留在身份确认层面，尚未深度嵌入到监管流程的各个环节。从全省范围来看，智慧养老信息系统对机构和站点的覆盖虽然已经初具规模，但是面对体量更大的上门服务工单，还很难做到全流程穿透式监管。从数据层面来看，多数地区尚未建成覆盖全域的养老服务信息监管平台，民政、卫健、人社、医保等部门的数据也未能实现跨系统贯通，服务工单、人员轨迹、资金流向、投诉记录等数据分散在不同的系统中。这不仅会大幅增加进行关联分析和异动预警的难度，而且会导致相关技术的应用长期停留在点状探索阶段。由于数据预警模型尚未建立起来，所以被动追责仍然是常态，主动发现问题的能力明显不足。不过，省内少数地区的先行探索也彰显了智慧监管的潜力。例如，淮安市依托智慧养老服务平台，整合老年人档案、服务人员信息和居家上门服务记录，实现了服务数据的归集和可视化；[3]启东市纪委监委运用地址校验、人脸识别等技术对服务工单进行动态监测，显著提高了异常工单的主动发现能力。[4]

（四）基层监管能力“小马拉大车”，专业化瓶颈日益凸显

政府购买社区居家养老服务的监管责任主要落在县（区）民政部门和街道（乡镇）一级，但基层监管力量普遍偏弱。由于养老服务科（股）人员配置严重不足，因而针对数十个社区站点和大量居家上门服务人员开展日常监管的任务就大大超出了监管人员的承载能力。加之现有人员大多来自行政管理岗位，养老服务的专业知识、财务审计技能和法律风险识别能力等跨领域专业素养较为缺乏，由此形成了不会管、不敢管的困境。上文提到的连云港市海州区民政局，由于监管人员专业能力不足，在养老项目招标、服务质效评估、补贴发放审核等环节均存在监管缺位问题，在林某某的案件发生后才推动修订发包机制，建立服务工单与第三方评估双检查制度。[5]由此可知，单纯依靠行政编制的有限增员很难从根本上解决问题。在政府购买社区居家养老服务的规模逐年攀升的背景下，基层监管力量如果不能借助引入专业评估机构、加强业务培训等方式获得实质性充实，那么就会长期陷入“小马拉大车”的被动局面而无法自拔。

（五）问题处置失之于软，整改闭环与信用约束尚未形成威慑

监管的目的是为了纠偏、惩处并形成持续威慑，但江苏部分地区在发现社区居家养老服务监管问题后的处置上存在“高举轻放”的倾向。对服务不达标、虚假服务、侵害老年人权益等行为的处理，多半止于口头提醒、书面整改和扣减少量服务费用，较少启动解除合同、取消资格或列入黑名单并公示等刚性手段。“违规成本低、整改流于形式”的困局，使得部分承接主体反复触碰监管红线。早在2020年1月，省民政厅、省发展改革委就联合印发了《江苏省养老服务市场失信联合惩戒对象名单管理实施办法（试行）》（苏民规〔2020〕1号），明确将严重违法失信的养老服务市场主体和从业人员纳入联合惩戒名单，在一定期限内向社会公布并实施信用约束和联合惩戒。2021年10月，省政府办公厅发布的《建立健全养老服务综合监管制度促进养老服务高质量发展的实施意见》（苏政办发〔2021〕79号）进一步明确，由民政部门会同相关部门对养老服务市场主体进行集中排查整治，并建立养老机构登记备案信用承诺公告制度。然而，政策落实的效果不尽如意，失信名单应列未列、惩戒措施“挂在墙上”的现象并不少见。同时，由于监管结果向社会公开的程度不高，所以公众难以充分获得承接主体的信用记录和服务质量信息，市场声誉约束和以声誉促优胜劣汰的机制远未形成。

三、江苏政府购买社区居家养老服务监管的优化路径

江苏政府购买社区居家养老服务监管面临的困境并非零散、偶发的技术性问题，而是涉及理念、标准、技术、能力与结果运用等多个层面的结构性不适。相应地，破解路径也不能停留在单项修补或简单加人的层面，而需要沿着五个维度进行系统性优化。

（一）推动监管理念转型，打造“入口—过程—出口”全链条闭环

为了破解监管碎片化难题，关键要把监管思路从“合规导向”转向“风险导向”，将监管关口整体往前端移、往后端延。在准入环节，建立能真正把关的审核机制，借鉴政府采购中“物有所值”的理念，交叉比对投标机构的过往业绩、专业能力、财务状况和信用记录，可以尝试邀请“服务体验官”参与评审，对存在不良记录或能力明显不足的，直接“一票否决”。2023年5月，省政府印发的《关于推动养老事业和产业发展提升养老服务质量的实施意见》（苏政规〔2023〕7号）已经明确要求，规范养老服务机构登记备案，未经合法登记、未按规定备案的养老服务组织不得享受建设运营补贴、政府购买服务等扶持政策，并大力推广“互联网+监管”模式。应以这一政策为契机，推动各项要求真正落到基层、落到日常。在服务执行过程中，把日常监管的担子压到购买主体和社区一线，要求承接主体定期报送数据，一有异常立即上报，发动社区工作者、网格员、老年协会等力量，不定期上门抽查，重点核实服务工单是否真实、服务质量是否过关，由此织成一张“线上数据跑路、线下网格跑腿”的核查网。服务期满后，把历次监管记录和履约表现整理归集，为每个承接主体建立信用档案，作为后续承接资格的硬性依据，让一次失信处处受限。

（二）完善标准规范，构建分层分类的精细化监管标准体系

当前，江苏省政府购买社区居家养老服务的监管标准之所以存在碎片化与一刀切并存的困境，是因为省级层面缺乏一套统一、分层分类的标准体系。应由省级层面牵头编制《政府购买社区居家养老服务监管规范》，以服务类别为基本单元，将生活照料、康复护理、精神慰藉和助餐助浴等区分开来，逐一制定监管检查清单和操作指引，把抽象的服务质量转化为助浴水温区间、翻身操作频率、用药提醒准确率等可测量、可判定的关键技术指标，并明确各项服务的合规要求、违规情形及判定规则。为了防止出台的标准滞后于实践变化，应当建立监管标准动态修订机制，紧盯实践中反复出现的共性问题和投诉集中领域，及时补充风险点和监管要点。需要指出的是，在推动社区居家养老服务标准化方面，省民政厅已经有很好的基础。此前联合多部门制定的《江苏省居家社区养老服务能力提升三年行动工作方案（2022-2024）》（苏民养老〔2022〕14号），已经搭建起社区居家养老服务的制度建设、市场供给、服务标准、综合监管四大体系。可以在这一体系框架基础上，出台专门针对政府购买社区居家养老服务的行为性、过程性监管细则。与此同时，用等级评定来着力推动服务质量的提升。《江苏省养老机构等级评定管理办法》（苏民规〔2023〕7号）已明确了与评定结果挂钩的政策扶持体系。社区居家养老服务虽然场景分散、评价维度也更加多元，但以评促优的思路是相通的，可以把这套“评星定级”的做法延伸到社区居家服务供应商，建立与监管结果挂钩的差别化付费和退出机制。

（三）推进技术深度赋能，构筑数据驱动的智慧监管生态

推动数字化转型，着眼点并不在于用机器简单替换人力，而在于以数据的贯通和流动来倒逼监管流程的再造。尽快构建省级政府购买养老服务监管信息平台，切实打通民政、财政等部门的数据壁垒，实现上门服务工单、购买资金拨付、承接主体信用信息、老年人投诉记录等关键数据的“一屏统览”。在技术应用上，应当从零散试点的状态走向系统集成。为此，需要在省级层面统一推行上门服务人员的移动轨迹定位、服务过程录音录像、老年人电子签名确认等数字化核验手段，使每一笔服务的真实情况都有可追溯的电子证据。更具突破价值的探索在于，建立基于大数据的政府购买服务智能预警模型，由模型自动识别工单频次异常、时长偏离、补贴资金异动、投诉密集等风险信号，并进行分级推送，使有限的监管力量可以精准对准问题靶心。下一步，重点支持南京、无锡、苏州等国家基本养老服务综合平台试点地区，在政府购买社区居家养老服务监管领域先行探索“非现场监管”“触发式检查”等新型模式，为全省乃至全国积累可复制、可推广的实践经验。

（四）坚持赋能基层导向，提升一线监管的专业能力与资源整合力

破解“小马拉大车”困局，不能仅靠增编增人，更要设法撬动基层监管力量。将政府购买社区居家养老服务监管纳入基层治理绩效考评体系，推动编制资源向县（区）养老服务监管岗位适当倾斜。一方面，健全省市县三级联动的常态化监管业务培训机制。围绕养老政策法规、合同管理、财务审计、证据固定等实务内容开展专项轮训，切实提升基层监管人员的专业素养。江苏养老服务人才培养已有多年的积累，完全有条件以此为基础，把基层民政人员轮训与定向吸纳养老相关专业毕业生结合起来，让更多懂业务、能上手的人充实到监管一线。另一方面，编织一个开放、管用的监管合作网络。可以委托会计师事务所、专业评估机构和律师团队参与日常监管和专项检查，借助这些外部力量缓解基层人手不足、专业不够的矛盾。此外，还可以畅通社区工作者和老年志愿者的信息直报和线索举报通道，探索建立社会监督员制度，让监管的触角延伸至服务的“最后一米”，让监管从专业执法真正走向社会共治。

（五）强化结果运用，形成守信激励、失信惩戒的市场治理格局

结果运用有没有刚性，直接关系到政府购买社区居家养老服务监管能否确立权威。因此，针对当前处置层面普遍偏软的问题，有必要建立统一的监管问题分级处置办法，对不同违规情形所对应的处置措施和裁量基准加以明确界定，使自由裁量的空间受到有效压缩。对于一般性问题，应当责令限期整改并严格组织回头看；对于虚报服务、克扣资金、侵害老年人权益等严重违规行为，则坚决启动合同解除、资金追回和承接资格退出程序，防止因为违规成本过低而反向激励出更多的投机行为。在现有养老服务失信联合惩戒制度框架下，信用监管还应当进一步向政府购买服务领域延伸，将列入“黑名单”的承接主体信息通过“信用中国”“信用江苏”等平台依法公开，并与政府采购资格直接挂钩，让失信机构切实感受到代价之重。同时，应加大监管结果的社会公开力度，定期发布政府购买社区居家养老服务监管报告，试行养老服务质量“红黑榜”公示，保障公众知情权与选择权，借助市场声誉压力倒逼承接主体提升服务品质。

参考文献：

[1]江苏银发经济驶入“快车道”[N].新华日报,2024-10-14(07).

[2]王文颖,钱超.海州区纠治养老服务领域突出问题[EB/OL].(2025-12-15)[2026-04-27]http://www.qfhz.gov.cn/html/mtgz/4244.html.

[3]陈金鑫,陈大铭,等.智慧守护，让养老变“享老”[N].淮安日报,2025-11-28（A01、A02）.

[4]启东市:构建“智慧+机制”双轮监督模式 守护老人幸福晚年[EB/OL].(2025-10-27)[2026-05-02]https://www.ntlz.gov.cn/html/2025-10/2025102747334.html.

[5]阜宁县民政局.阜宁县居家和社区基本养老服务提升行动项目采购公告[EB/OL].(2025-09-09)[2026-05-03]http://www.ccgp.gov.cn/cggg/dfgg/gkzb/202509/t20250909_25319426.htm.

本文系国家社会科学基金项目“服务对象全过程有效参与公共服务购买的实现路径研究”（编号24BZZ097）和江苏省社会科学基金重点项目“空间整合视角下江苏政府购买社区居家养老服务监管体系研究”（编号22ZZA003）的阶段性成果。

（作者系苏州大学政治与公共管理学院副院长、教授、博士生导师）

【责任编辑：张卓】