摘  要  《中华人民共和国生态环境法典》的颁布标志着我国绿色低碳发展进入体系化、法治化新阶段，其以体系化协调整合分散规范，以绿色低碳发展编的适应性设计预留差异化制度空间，以“人与自然和谐共生”的整体价值秩序明确权益保障要求，为地方实践提供了系统的价值指引与制度赋能。江苏作为经济强省和能耗大省，绿色低碳发展面临三重结构性困境。一是立法供给碎片化，规定分散且缺乏统领性综合立法；二是运行机制孤立化，减污降碳增汇条块分割与区域发展失衡因素叠加；三是规范构造形式化，激励性法律后果欠缺且惩戒性法律责任不明。应当在《中华人民共和国生态环境法典》实施契机下，构建“地方性法规—政府规章—规范性文件”层级完备的规范体系，确立部门协同、流程衔接、区域协调的多维联动机制，完善激励与制约相容的制度设计，推动江苏绿色低碳发展从政策驱动迈向法治保障。

关键词  生态环境法典；绿色低碳发展；区域协同；激励制约相容；江苏

2020年9月，我国明确提出“力争2030年前实现碳达峰、2060年前实现碳中和”的“双碳”目标，绿色低碳发展上升为关系国家发展全局的重大战略。2026年3月12日表决通过的《中华人民共和国生态环境法典》（以下简称“生态环境法典”），成为我国第二部以“法典”命名的法律。作为生态环境法典最具开创性的一编，绿色低碳发展编体现了从“抑负”到“提效”的导向转变、从“末端治理”向“源头防控+系统治理”的深度升级、从“被动治污”向“主动增益”的战略转向，为实现经济高质量发展与全面建设社会主义现代化国家提供了坚实的制度基础。[1]江苏作为经济强省、能耗大省，人多地少、产业规模大、能源约束强，生态环境的综合性、复杂性和严峻性问题突出。[2]基于此，立足于江苏碳达峰目标实现前的关键攻坚期，系统阐释生态环境法典对江苏绿色低碳发展的规范意义与实践指引，深入剖析江苏绿色低碳发展面临的立法碎片化、运行孤立化、构造形式化三重困境，进而提出兼具体系化、协同化、实效化的制度完善路径，推动江苏绿色低碳发展从政策驱动向法治保障转变，助力江苏在全国绿色低碳转型中走在前、做示范。

一、生态环境法典对江苏绿色低碳发展的法治意蕴

生态环境法典的颁布实施，标志着我国环境法治进入体系化、法典化的新阶段，为地方绿色低碳发展确立了统一、权威的上位法依据。生态环境法典通过体系化整合分散的环境法律规范，打破传统碎片化治理格局，彰显了体系化治理的法治逻辑；通过绿色低碳发展编的适应性设计，为地方差异化、循序化探索预留制度空间，体现了回应地方实践的制度智慧；通过确立“人与自然和谐共生”的整体价值秩序，明确绿色低碳发展的权益保障关系，锚定了发展与保护协同的价值导向。上述三个方面共同构成了生态环境法典赋能江苏绿色低碳发展的核心法治意蕴，为破解产业转型、能源优化、生态价值实现等难题提供了法治遵循与实践指引。

（一）生态环境法典的体系化协调塑造江苏绿色低碳发展法治化格局

法典化的本质是对分散法律规范的体系化协调，其核心功能在于消除制度冲突、整合治理资源、统一法律适用。生态环境法典以可持续发展为逻辑主线，[3]形成“总则—污染防治—生态保护—绿色低碳发展—法律责任和附则”的整体结构。五编之间通过统一的价值目标和规范逻辑实现体系融贯，聚焦绿色低碳发展，构建起“源头控碳—过程减碳—末端治污—生态增汇”的全链条治理体系，为江苏绿色低碳发展提供了法治化格局。

绿色低碳发展编与生态环境法典其他各编的体系化协调体现在三个维度。其一，与总则编的价值统领衔接。总则编不仅明确将绿色发展确立为生态环境保护的原则之一，而且分别从国家、企事业单位和公民的角度规定“绿色低碳发展义务”。绿色低碳发展编将这些笼统表述具体化为发展循环经济、能源节约与绿色转型、应对气候变化等一系列法律制度。生态环境法典在绿色低碳发展方面的价值理念与基本要求，为江苏构建低碳法治体系提供了根本遵循，使低碳治理有了共同的价值标尺和法治基础。其二，与污染防治编的减污降碳协同衔接。污染防治编聚焦大气、水、土壤等常规污染物的末端治理，绿色低碳发展编侧重能源结构优化、产业低碳转型等源头控制，二者在工业固废资源化、危险废物无害化处理等领域实现“减污降碳协同增效”。生态环境法典的协同治理规则，精准回应江苏作为工业大省长期面临的污染治理与降碳减排任务脱节、成本重复投入等痛点。其三，与生态保护编的碳汇价值转化衔接。生态保护编专章规定森林、草原、湿地、海洋等生态系统的保护制度，严格区分生态资源的生态属性与经济属性；绿色低碳发展编进一步规定“国家建立健全生态系统碳汇监测核算体系”，为生态产品价值实现提供了科学计量标准与确权交易依据。江苏拥有全国面积最大的沿海滩涂湿地群和丰富的农业碳汇资源，生态环境法典为这些生态资源转化为经济价值奠定了制度基础。

（二）绿色低碳发展编的适应性设计契合江苏绿色低碳发展时空特性

生态环境法典绿色低碳发展编的适应性，源于“适度法典化”的立法模式。[4]该编采用“总—分”结构，在总体上明确绿色低碳发展的核心范围、总体目标与基本原则，在具体规则上覆盖循环经济、清洁生产、绿色消费、能源转型、碳市场运行等关键领域。多数条款采用国家义务与原则性要求相结合的文本形式，避免了刚性条款对技术创新与地方探索的束缚，与江苏绿色低碳发展的时空特性高度契合。

从空间维度看，江苏降碳减排面临苏南工业密集、苏中转型提速、苏北生态富集的区域差异格局。基于绿色低碳发展编在碳排放权交易与碳汇核算等方面的制度安排，不同地区得以立足自身禀赋探索各具特色的绿色低碳发展路径。苏南工业密集区以市场机制创新为突破口，苏州率先建立市场化碳普惠体系并落地全省首批碳排放权质押贷款，为绿色消费和清洁生产提供了引导与激励；苏北生态富集区则以生态碳汇价值转化为核心，盐城借助丰富的海洋与湿地资源创新推出海洋蓝色碳汇贷、林果树碳汇贷等金融产品，积累了从生态优势向发展动能转化的经验。从时间维度看，江苏绿色低碳发展遵循“顶层设计引导—各地试点探索—制度法治化完善”的渐进式改革路径。在制度引导期，省级层面先后出台《关于推动高质量发展做好碳达峰碳中和工作的实施意见》《江苏省碳达峰实施方案》等纲领性文件，明确碳市场建设的总体目标与方向，并在此基础上制定《江苏省碳资产质押融资操作指引（暂行）》《江苏省（近）零碳产业园建设指南（暂行）》等操作性规定，为地方实践提供指导。在试点探索期，各地市在省级框架内结合本地资源禀赋积极创新，形成各具特色的激励模式。在制度完善期，省级层面系统梳理各地成熟的试点经验，推动绿色金融业态升级，促进碳金融产品由单一碳排放权质押贷款延伸至涵盖ESG投资基金、生态信贷等品类的综合化金融服务体系。未来，应借助生态环境法典赋予的制度创设空间，逐步将行之有效的政策措施上升为地方立法，逐步推动碳市场建设从政策驱动向法治保障模式转型，为2035年建成绿色低碳循环经济体系提供坚实支撑。

（三）生态环境保护的整体价值秩序引领江苏绿色低碳发展实践探索

生态环境法典以人与自然和谐共生为根本价值主线，构建了绿色低碳发展领域“能源—气候—生态”的法治闭环。能源结构优化降低碳排放强度，气候目标实现约束能源消费总量，生态保护增强碳汇供给能力。三者以碳排放权制度为核心枢纽，形成了相互支撑的生态环境保护闭环逻辑，由此确立的整体价值秩序为江苏绿色低碳发展的实践探索提供了价值指引与制度支撑。

江苏绿色低碳发展的实践优势，本质上是围绕碳排放权制度，向碳普惠、碳金融与生态碳汇纵深拓展的地方探索。碳市场方面，江苏履约率全国领先，首批CCER登记项目数量和计入期总减排量占比均居全国首位，[5]印证了碳排放权市场定价与履约机制的成熟运行。碳普惠方面，苏州2022年建成江苏首个市场化的碳普惠自愿减排交易体系，将碳市场参与主体从企业扩展至公众，使碳排放权交易逻辑从企业强制履约延伸至全民自愿减碳。碳金融方面，全国首单基于碳排放权回购交易的碳配额融资业务落地江苏，[6]绿色金融产品体系日趋完备，是碳排放权从法律确权走向资本运作的实践深化。生态碳汇方面，江苏率先开展林业生态产品价值实现机制试点，已覆盖全省6个国土空间生态功能分区，[7]实现了碳汇供给与碳排放权交易的制度联动。依托生态环境法典确立的生态环境保护整体价值秩序，上述优势得以进一步扩大。其一，以碳排放权的财产属性为法理基础，优化碳市场配额分配与交易规则，推动高耗能产业将降碳从外部合规压力转化为内生经济动力。其二，以碳排放“双控”与污染防治为制度约束，统一碳排放管控与污染物治理的目标设定与标准体系，推动减污降碳协同增效。其三，以碳排放权与碳汇收益权的制度联动为功能导向，健全碳汇交易与生态补偿机制，推动生态优势转化为经济优势。其四，以碳排放权制度蕴含的多元共治理念为指引，鼓励碳普惠与碳金融制度创新，推动形成“市场定价—公众参与—金融赋能—生态回馈”的良性循环。

二、生态环境法典视域下江苏绿色低碳发展的现实困境

尽管江苏在绿色低碳发展领域已取得显著成效，但在生态环境法典实施的背景下，其法治建设仍面临立法供给碎片化、运行机制孤立化、规范构造形式化三重结构性困境，制约了绿色低碳转型的系统性、整体性、高效性推进。

（一）立法供给的碎片化阻碍江苏绿色低碳发展法治建设

立法供给碎片化是我国生态环境法治建设中长期存在的顽疾。目前，江苏绿色低碳发展相关的规定不仅散见于《江苏省生态环境保护条例》《江苏省固体废物污染环境防治条例》《江苏省循环经济促进条例》《江苏省节约能源条例》《江苏省促进长三角生态绿色一体化发展示范区高质量发展条例》《江苏省城市市容和环境卫生管理条例》等120多部法规规章之中，而且还存在大量政策色彩浓厚的地方规范性文件，缺乏法律的强制力和稳定性。地方立法的碎片化暴露了三方面问题。一是制度供给分散。碳排放权管理由生态环境部门负责，能源结构调整由发改部门主导，绿色金融规则由金融监管部门制定，不同部门的制度规定在适用范围、标准要求、责任承担等方面存在交叉重叠甚至矛盾，增加了企业合规经营的成本。二是关键领域立法空白。碳汇交易、碳金融、碳普惠等新兴领域立法滞后，实践中只能依据政策性文件，存在较大的法律风险。2026年江苏省人大常委会立法工作计划仅涉及生态环境领域法规的全面清理与打包修改废止，专门的绿色低碳发展促进条例立法仍属空白。[8]三是与上位法衔接不畅。虽然生态环境法典确立了“能源—气候—生态”的法治框架，但江苏立法在很大程度上仍延续“污染防治与生态保护分离”“减污与降碳脱节”的传统模式，未能及时与生态环境法典的体系化要求相适应。

（二）运行机制的孤立化制约江苏减污降碳增汇协同治理

运行机制的孤立化是江苏绿色低碳发展面临的瓶颈因素，主要表现为部门职责分立与区域发展差异两个层面。在部门管理层面，江苏长期实行“分部门、分要素”的环境管理体制，污染防治、生态保护、能源管理、产业转型分别由生态环境、自然资源、发展改革、工业和信息化等不同部门负责，各部门之间缺乏有效的信息共享和协同联动机制。这种条块分割的管理体制割裂了减污与降碳的内在协同逻辑，导致江苏部分地区和行业存在减污与降碳工作脱节、协同治理机制不健全、成本重复投入等问题。在区域发展层面，江苏省域内发展不平衡特征显著，苏南、苏中、苏北在产业结构、生态禀赋、经济发展水平等方面存在巨大差异，但区域间的生态补偿和碳汇交易机制尚不健全。苏南地区具有较多的能源消耗量和较高的人均碳排放量，[9]减排压力巨大的同时本地碳汇资源严重不足；苏北地区的碳汇潜力虽占全省50%以上，[10]却缺乏有效途径将生态优势转化为经济优势。这种区域发展与生态禀赋的错配，导致江苏绿色低碳发展难以形成整体合力，制约了降碳减排效能的充分发挥。

（三）规范构造的形式化消解江苏绿色低碳发展法治实效

规范构造的形式化是江苏绿色低碳发展法治建设的深层短板，根源是相关规范在法律后果要素上缺失，导致大量制度止步于原则性宣示，缺乏实质性的规范效力。一方面，激励性规范法律后果缺失使制度停留于纸面。江苏现有绿色低碳发展规则多为倡导性、鼓励性条款，行为模式虽已确立，但法律后果暂付阙如。由于缺乏健全的制度性保障，碳普惠减排量的价值认定、碳资产的财产权实现、绿色消费的权益回馈等均未形成稳定的收益预期，企业减排和公众参与主要依赖自愿驱动，激励效果难以持续，法治引导绿色低碳生产生活方式的功能期待无法实现。另一方面，惩戒性规范责任承担不明使约束流于形式。以碳排放数据质量管理为例，现行制度涉及企业、第三方核查机构与监管部门等多方主体，但对具体主体的责任配置与认定缺乏清晰的实体法依据。在责任配置层面，企业数据填报的保证义务标准不清，第三方核查机构的勤勉尽责边界模糊，监管部门的义务内容与违法责任欠缺，各方责任边界相互交织、难以区隔。在责任认定层面，数据造假等违法行为的过错推定、举证责任分配、因果关系判断等归责要件尚不明确，行政、民事与刑事责任之间的适用范围与衔接关系未能厘清，使得违法行为发生后难以切实追责，制度威慑力明显不足。

三、生态环境法典视域下江苏绿色低碳发展的完善路径

生态环境法典的颁布实施为江苏破解上述困境提供了历史性机遇。江苏应当以生态环境法典实施为契机，通过构建规范体系、确立协同机制、完善制度内容三方面举措，全方位提升全省绿色低碳发展的法治化、体系化、精细化水平。

（一）构建层级完备的江苏绿色低碳发展规范体系

针对立法供给碎片化困境，应当以生态环境法典的体系化治理理念为统领，加快构建“地方性法规—政府规章—规范性文件”三级联动的地方立法规范体系，实现从分散立法向体系化立法的转变。首先，加快推进综合性立法。建议以生态环境法典确立的“能源—气候—生态”价值秩序为遵循，覆盖管理体制、产业转型、碳排放管控、碳资产保护、碳普惠激励、碳汇交易、法律责任等内容，将散见于各部门规章和政策文件中的成熟规则进行体系化整合，填补综合性立法空白。其次，分类推进专项配套立法，消除制度供给重叠与冲突。在碳排放权交易领域，制定《江苏省碳排放权交易管理条例》，细化碳配额分配、清缴履约、交易规则、碳资产确权与流转等关键条款；在碳普惠领域，制定《江苏省碳普惠管理办法》，统一减排量核算方法学与交易流程，解决地方之间规则标准不一、跨区域互认困难的问题；在碳金融领域，在《江苏省碳资产质押融资操作指引（暂行）》等政策文件基础上，确立绿色金融产品的法定类型及其监管规则。最后，系统清理与修订现有制度，确保与上位法有效衔接。依照生态环境法典编纂的“适度”体系化要求，对涉及绿色低碳发展的120余部法规规章与规范性文件进行全面清理，重点解决传统立法模式与生态环境法典不相适应的问题。此外，将碳排放管控、碳资产保护、生态碳汇、数据质量责任等生态环境法典新增制度要求嵌入现有法规之中，进一步消除价值冲突与规则矛盾，提升地方立法的体系融贯性。

（二）确立多维协调的江苏绿色低碳发展协同机制

针对运行机制孤立化困境，应当以生态环境法典蕴含的系统治理与协同治理要求为指引，从部门协同、环节衔接、区域协调三个维度构建协同机制。在部门协同维度，按照生态环境法典明确的部门协同规定，建立省级绿色低碳发展议事协调机构，由省政府主要领导牵头，生态环境、发展改革、工业和信息化、金融监管等部门共同参与，统一制定战略规划、政策标准和评估体系。同时，建立跨部门数据共享平台，整合碳排放核算、污染物排放、生态碳汇、绿色金融等数据资源，实现信息互通、决策协同、执法联动，消除因部门分治导致的政策差异与规则冲突。在环节衔接维度，以生态环境法典确立的减污降碳协同增效制度为依据，打通源头控碳、过程减排、末端治污、生态增汇之间的制度壁垒，构建全过程一体化治理格局。在建设项目环境影响评价中增设碳排放评价专章，将碳排放因素纳入项目准入条件；在排污许可管理中嵌入碳排放管控要求，实现污染物与温室气体排放协同管控；在生态保护修复工程中同步规划碳汇提升目标，推动工业减排与生态增汇互补衔接，最大化释放减污降碳增汇协同治理效能。在区域协调维度，在生态环境法典设定的跨行政区域协同机制基础上，构建与苏南、苏中、苏北资源禀赋和发展阶段相适应的差异化制度安排。其中，苏南面临省内最大减排压力，亟须推动高耗能产业深度脱碳；苏中追求合理转型与平稳过渡，支持工业低碳升级与生态保护协同并进；苏北强调生态碳汇保护与价值转化，要求健全碳汇核算、交易与生态补偿的法治化通道。此外，还要进一步推动建立跨区域的碳汇交易与生态补偿联动机制，保障苏南碳排放配额需求与苏北碳汇供给形成市场化对接，从而实现江苏绿色低碳发展全域协同、互利共赢。

（三）完善激励制约相容的江苏绿色低碳发展制度

针对规范构造形式化困境，应当以生态环境法典确立的整体价值要求为遵循，从激活激励机制、健全制约机制两个方面，构建激励与制约相容、权责清晰的绿色低碳发展制度体系。在激励机制构建方面，重点激活生态环境权益的市场化价值与政策赋能作用。其一，健全生态环境权益资产制度体系，完善碳资产、碳汇、排污权等环境权益的价值估值、权属确权、登记备案及抵质押登记规则，推动各类合规生态资产纳入金融机构主流合格押品目录，拓宽企业低碳转型融资渠道。其二，创新拓展碳普惠减排量多元消纳与应用场景，激活基层低碳治理活力。具体包括：与碳排放权交易市场衔接，允许减排量按规定比例用于配额清缴；纳入企业环境信用评价体系和绿色金融征信体系，使其成为企业获取绿色金融服务支持的信用资产；试点在大型活动碳中和、产品碳足迹抵消等领域的应用，以多元需求牵引碳普惠市场规模化发展。在制约机制构建方面，致力于健全主体明确、认定规范、过罚相当、全程可溯的法律责任体系，压实各类主体低碳合规义务。对公权力机关而言，重在明晰监管职责与裁量权行使边界，应通过权责清单、裁量基准等行政内部机制，细化履职内容；对私权利主体而言，重在明确碳排放权等生态环境权益的行使边界与义务要求，对数据造假、违规交易、虚报减排量等损害公共利益与他人合法权益的行为，明确相应法律后果。

生态环境法典的颁布，为江苏绿色低碳发展提供了从碎片化走向体系化、从孤立化走向协同化、从形式化走向实效化的历史性机遇。江苏应当以生态环境法典为统领，加快构建层级完备的地方规范体系，确立多维协调的协同治理机制，完善激励与制约相容的制度设计，全面推动绿色低碳发展的法治化。唯有将生态环境法典的制度优势转化为治理效能，将江苏的实践优势升华为制度优势，方能在全国绿色低碳转型大局中真正走在前、做示范。

参考文献：

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[7]江苏省林业局.江苏省林业局例行新闻发布会文字实录[EB/OL].(2026-04-15)[2026-05-17].http://lyj.jiangsu.gov.cn/art/2026/4/15/art_54861_3798.html.

[8]江苏省生态环境厅等六部门.江苏省减污降碳协同增效实施方案[EB/OL].(2023-02-01)[2026-05-17].https://view.officeapps.live.com/op/view.aspx?src=http%3A%2F%2Fhbj.lyg.gov.cn%2Flygshbj%2Fupload%2Ff3f83db6-36d6-41af-92f7-f24f4c810d3e.doc&wdOrigin=BROWSELINK.

[9]高珊,黄贤金,赵荣芹.江苏低碳发展模式及政策研究[M].南京:南京大学出版社,2013:44.

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本文系江苏省社会科学基金项目“以习近平法治思想推进碳排放权交易的江苏立法研究”（编号22FXC001）的阶段性成果。

（作者系南京航空航天大学人文与社会科学学院副教授）

【责任编辑：马玉】