摘  要  苏州、无锡、常州地区已全域进入深度老龄化，依托优越的经济基础和政策先发优势，实现了因地制宜的差异化发展。但三地养老服务体系建设还存在一些共性短板：养老需求分化，养老消费疲软；服务供给不足，质量短板凸显；制度协同不强，存在落地梗阻。要强化需求导向、供给升级、政策支撑、协同联动，着力打造养老服务新生态，激发内在活力、优化体系质效、强化支撑保障、凝聚发展合力，为长三角地区和全国养老服务发展提供可复制、可推广的经验做法。

关键词  苏锡常地区；老龄化；养老服务新生态

截至2025年底，我国60岁及以上老年人口达3.23亿、占比23.0％，65岁及以上人口超2.24亿、占比15.9％。为积极应对人口老龄化、健全养老服务体系，国家先后出台《“十四五”国家老龄事业发展和养老服务体系规划》《关于深化养老服务改革发展的意见》等专项政策，持续优化顶层布局、系统推进养老服务高质量发展。苏州、无锡、常州（以下简称 “苏锡常地区”）作为江苏经济核心板块，城镇化水平高、人口流动频繁，老龄化呈现增速快、程度深、结构复杂等特点，全域进入深度老龄化。区域养老需求加速升级，逐步从基础生存型转向品质享受型，对专业化、个性化、智能化养老服务的需求持续攀升。依托优越的经济基础和政策先发优势，苏锡常地区积极落实国家和省级养老部署，大力探索养老服务创新实践，结合地方发展特色打造了本土化养老服务模式。但对标群众高品质、多元化的养老新需求，区域养老服务体系建设仍存在诸多亟待破解的现实难题。

一、苏锡常地区养老服务体系建设的探索实践

苏锡常地区老龄化起步早、程度深，老年人口基数大，高龄化、失能化趋势持续加剧。根据三地民政部门数据，截至2025年底，苏州60周岁及以上老年人口222.54万，占户籍总人口的 27.9％；无锡159.50万人，占比30.5％；常州121.70万人，占比31.0％。作为苏南先发城市，三地积极探索养老服务体系建设，实现了因地制宜的差异化发展。

（一）养老制度体系渐趋成熟

苏锡常地区立足自身实际，构建各有侧重的养老制度体系。苏州坚持法治引领，打造“1+2+N”政策框架，修订完善居家养老服务地方性法规；依托全国基本养老服务综合平台试点，推进涉老数据归集共享，制度体系完备、监管机制健全。无锡深耕“锡心养老”特色品牌，依托多项国家级试点，聚焦医养融合、助餐服务、适老化改造、消费补贴等关键领域，出台系列专项政策，落地性强、示范效应突出。常州以民生实事为抓手，实施居家养老服务条例，科学编制设施空间布局规划，创新推出跨区助餐补贴、医疗专护付费等省级首创举措，在政策导向上更加贴合基层普惠兜底需求。

（二）全域服务供给扩容增效

苏锡常地区统筹机构、社区、居家三大板块，持续织密全域养老服务网络。根据三地民政部门数据，在机构养老领域，苏州存量规模最大，现有运营养老机构185家、备案床位5.18万张；无锡现有养老机构152家，护理型床位占比84％、医养结合机构占比86％，认知障碍照护床位占比处于领跑地位；常州拥有养老机构103家，护理型床位占比82％，医养结合机构占比52％。三地镇（街道）区域性养老服务中心实现全覆盖，稳步推进乡镇敬老院转型升级，不断夯实农村养老兜底基础。

（三）社区居家养老协同提质

苏锡常地区深耕基层养老服务，便民服务覆盖面与实效稳步提升。苏州累计建成2232个日间照料中心、102家综合为老服务中心；“十四五”期间完成家庭适老化改造超7万户，虚拟养老院、夜间照护床位等便民服务广泛覆盖。无锡完善“1+N”社区养老服务网络，累计建成综合性养老服务中心81家、村（社区）养老服务站点1100余处；依托“锡心医养”呼叫服务中心，实现百万级服务响应，居家点单式服务、养老消费券改革成效显著，养老服务消费券核销率稳居全省前列。常州积极打造“一刻钟养老服务圈”，培育连锁化、嵌入式养老业态，累计完成适老化改造2.68万户，精准落实中度以上失能老年人养老服务消费补贴项目，基层服务可及性持续增强。

（四）助餐服务品牌特色鲜明

苏锡常地区积极创建助餐品牌，配送体系完善，服务模式各具创新。苏州依托中央厨房联动社区站点，形成标准化、规模化助餐配送模式，有效满足老年人日常就餐刚需。无锡打造“锡心香伴”惠民助餐品牌，构建三级服务网络，相关经验连续两年入选民政部优秀案例。常州做强“银发助餐”体系，打造多地特色食堂品牌，在全省率先实现“人户分离”老人助餐补贴同城共享。

（五）医养康养融合持续深化

苏锡常地区聚力医养康养融合，积极探索融合服务模式。苏州强化家庭医生签约服务，完善长期照护保障体系，全方位补齐老年健康服务短板。无锡创新“三中心联动”发展模式，率先建成公办护理院，优化家庭病床保障政策，医保报销比例高位运行，医养资源衔接高效顺畅。常州聚焦失能照护痛点，推行医疗专护床日付费、安宁疗护补助，深化敬老院与医疗机构合作，打造“医养护康”一体化运行模式。

（六）银发经济培育多点发力

苏锡常地区深挖银发产业潜力，积极布局多元赛道，打造特色银发产业集群。苏州依托市级国有康养集团，规划建设苏州高新区银发经济特色产业园、相城区银发经济产业园、太仓市银发经济产业园等一批银发经济产业园，连续四次举办长三角养老产业展会，产业集群化、跨界融合优势明显。无锡布局银发经济产业园，多款老年产品入选国家推广目录，智慧养老与康复辅具产业稳步发展。常州依托药械产业基础，集聚近150家老年用品企业，形成百亿级产业规模。

二、苏锡常地区养老服务体系建设的问题挑战

当前，苏锡常地区养老服务体系建设的共性问题集中体现在高龄失能群体增多、专业照护资源紧缺、护理人才队伍薄弱、城乡养老发展不均衡等方面。此外，在养老消费市场的供需匹配、服务规范及可持续发展层面，仍存在深层次矛盾。

（一）养老需求分化，养老消费疲软

1.老年群体需求分层显著，精准适配难度大。苏锡常地区老年群体呈现“活力老人、高龄老人、失能半失能老人、认知障碍老人”四大圈层，需求从“生活照料”向“健康保障、精神文化、品质享老”梯度升级，需求差异较大。活力老人（60—79岁）占比超80％，核心需求为助餐、日间照料等；高龄与失能老人占比约15—16％，刚需是专业照护、医疗康复等；认知障碍老人对服务的专业性具有较高要求，但三地相关服务供给占比仍处于较低水平。[1]此外，代际差异加剧分化，“60后新老年”注重品质化、智能化服务，“70岁以上老年群体”消费保守。

2.老年群体整体收入较低，家庭照护依赖度高。根据三地2025年经济运行情况数据，老年群体收入偏低，农村老年人月均收入不足2000元，城镇企业退休人员月均养老金约3800—4200元。苏州高端养老机构月均收费8000—15000元，无锡7000—12000元，常州6000—10000元，远超普通老人支付能力。虽然长护险已实现城乡全覆盖，但支付保障不完善。三地从2026年起对中度以上失能老人每月最高发放800元养老消费券，但覆盖范围有限。同时，受“养儿防老”观念影响，超70％老人优先依赖家庭照护。这种依赖不仅体现在生活照料层面，更延伸至情感慰藉与价值认同领域，使得社会化养老服务的介入面临文化心理层面的阻力。调研数据显示，江苏省老年人子女适老化消费意识评分仅61.77分，[2]反映出专业化照护面临认知滞后与实践困境。

3.老年群体面临数字鸿沟，制约消费可及性。苏锡常地区在智慧养老领域布局较早，各类数字化养老服务平台与智能终端已逐步普及。例如，苏州上线“苏式颐养”一体化平台，自试运行以来支撑完成适老化改造1.6万户、老年人能力评估3.7万人次，对特殊困难老年人的服务保障覆盖率达100％。[3]但老年群体数字素养相对匮乏，成为制约养老服务消费可及性的核心瓶颈。一方面，数字产品与服务的适老化改造多停留在表面。目前，市场上许多养老相关App或智能设备的底层逻辑与操作流程依然复杂繁琐，未能真正契合老年人视力衰退、认知反应变慢等生理特点。另一方面，网络消费环境的安全隐患加剧了老年人的“技术恐慌”。出于对资金安全和个人隐私泄露的极度担忧，大量老年人对智能设备不信任，[4]即便面对政府发放的数字消费券或便捷的线上点单服务，也因操作门槛高、信任感缺失而难以真正转化为实际消费行为。这种“有平台无用户、有服务无消费”的窘境，阻碍了苏锡常地区养老服务的市场化、数字化转型与效能释放。

（二）服务供给不足，质量短板凸显

1.服务供给结构失衡，普惠性不足。目前，养老服务主要针对生活照料、基础照护、健康管理等基础养老需求，对居家医疗、康复护理、陪医服务等需求供给不充分。专业照护资源紧缺，高龄失能与认知障碍照护供给严重不足，认知障碍照护床位远低于实际需求。三地目前均在推进安宁疗护网络建设，但由于严格的设置要求，更多设置在护理院，安宁疗护床位数不足。银发产品同质化严重、创新不足，老年用品市场“低端内卷、高端空白”。例如，常州老年用品企业多集中于轮椅、拐杖等低端产品，附加值低、利润薄；中高端康复辅具、智能照护设备虽推进国产替代，但核心高端产品仍依赖进口，价格昂贵。智慧养老产品落地难，苏州引进的助浴机器人、康复外骨骼等高端设备，因成本高、操作复杂，仅停留于示范层面，难以普惠。

2.服务质量参差，标准化程度较低。机构服务质量分化明显。公办养老机构设施完善、收费低、口碑好，但呈现结构性紧张，普惠型、护理型、中心城区床位一床难求。民办机构两极分化，高端民办机构服务优质但收费高昂；中低端民办机构为控制成本，存在护理人员不足、设施老化、服务不规范等问题。社区日间照料中心、居家养老服务站点多由街道、社区运营，人员多为兼职或退休人员，缺乏专业养老护理资质，社区居家服务专业化不足。部分农村养老机构护理员与老人配比低，服务供给相对不足。助餐服务质量与可持续性有待提升，部分助餐点存在菜品单一等问题，多数农村助餐点运营成本高、补贴不足，部分站点因亏损停运。

3.人才队伍薄弱，支撑能力不足。三地养老护理人员缺口大，年龄结构老化；薪资待遇低，月均薪资仅3500—4500元，低于当地平均工资，且工作强度大、社会地位低，流失率呈现走高态势。认知障碍照护、康复治疗、老年心理、安宁疗护等专业人才极度稀缺。老年服务管理人才不足，多数养老机构负责人缺乏专业养老管理经验，运营管理水平低。人才培养体系不完善，高校养老相关专业招生规模小，三地高校每年培养养老专业人才数量远低于市场需求，职业培训体系还不够健全。

（三）制度协同不强，存在落地梗阻

1.政策体系碎片化，协同性不强。养老服务涉及多部门，三地虽都有协调机制，但部门间数据共享不足、责任交叉，存在多头管理等问题。例如，在适老化改造中，民政、住建、残联各自出台补贴政策，标准不一、流程繁琐。政策精准性不足，多聚焦机构养老和硬件建设，对居家社区养老等领域支持不够，补贴重建设、轻运营。另外，苏锡常地区政策缺乏统筹，养老服务标准、补贴政策不统一，跨区域补贴互认、服务互通未实现，制约资源优化。

2.政策落地梗阻，执行效能偏低。政策落地主要依赖基层，但镇（街道）、村（社区）人手短缺、专业不足，易导致政策空转。补贴监管过严、灵活性不足，补贴拨付流程繁琐，影响服务推进。市场培育政策不足，养老服务市场化程度较低，企业依赖政府购买和补贴，缺乏创新动力。金融支持较为薄弱，企业融资渠道有限。例如，苏州银发经济产业园企业贷款利率高于普通企业2—3个百分点。

3.市场秩序不够规范，监管体系不够健全。养老服务、银发产品缺乏统一的质量标准、服务规范和评价体系，质量参差不齐；智慧养老、适老化改造产品无强制认证，存在劣质产品危害老年人安全风险。三地民政部门监管人员不足，难以实现全覆盖监管，存在重审批、轻监管问题，特别是对民办机构、社区站点无法实现全方位监管。老年群体维权意识弱、举证难、渠道不畅，保健品虚假宣传、养老诈骗等问题时有发生。常州调研数据显示，超30％的老年人遭遇过养老消费欺诈。

三、苏锡常地区打造养老服务新生态的实践路径

立足苏锡常地区经济社会发展实际，要强化需求导向、供给升级、政策支撑、协同联动，打造区域养老服务新生态，促进养老事业与养老产业深度融合、协同发展。

（一）强化需求导向，激发养老服务新生态内在活力

1.构建识别评估体系，匹配多元需求。建立老年人口动态数据库。依托全国基本养老服务综合平台试点，整合涉老数据，构建老年人口信息平台，涵盖核心信息、实现动态更新与精准画像，重点标注高龄、失能等特殊群体，实现“一人一档”精准识别。完善需求评估机制，组建专业队伍开展常态化评估，明确服务等级与补贴标准，实现“按需供给、精准匹配”；结合地方特色强化需求侧调研，定期开展养老服务消费需求摸排，重点关注“60后新老年”与高龄失能老人需求，分析服务痛点。苏州可联动银发经济产业园企业精准把握养老服务动态，无锡可依托“锡心医养”呼叫中心开展“线上+线下”评估，常州可建立分层分类评估方式。

2.优化消费支持体系，提振银发经济。加大普惠补贴力度，提高补贴标准，将补贴从低保特困老人延伸至普通高龄、失能老人，重点支持助餐、适老化改造等普惠需求。创新消费激励模式，推行“政府补贴+企业让利+个人自费”模式，鼓励企业推出普惠优惠。苏州发放“银发消费券”，无锡开展“银龄消费季”活动，常州推广适老化改造“以旧换新”补贴，三地经验做法可以互鉴学习。完善支付保障，推进长期照护保险苏锡常地区城乡全覆盖，提高医保报销比例，将康复护理、安宁疗护等纳入医保，鼓励商业保险补充保障，建立费用分期支付机制。

3.弥合数字鸿沟，引导转变理念。积极推进适老化改造，开展数字素养培训。将培训纳入社区老年教育，开设智能手机操作等课程，组建帮扶队伍提供一对一上门指导。坚持“线上线下融合、以线下为主”，保留线下服务窗口，支持现金支付，完善农村线下服务网络，实现助餐、照料等全覆盖。倡导“主动享老、品质养老”理念，开展“养老消费家庭课堂”，强化代际沟通，引导子女关注老人需求，支持老人购买社会化服务，将养老消费纳入家庭规划。

（二）推动供给升级，优化养老服务新生态体系质效

1.扩大普惠服务供给，补齐民生短板。进一步加大政府投入，优先发展社区嵌入式养老、居家养老服务、普惠助餐服务，推动城乡全覆盖。“十五五”时期，苏州可以继续聚焦“苏式颐养365”，完善“一刻钟养老服务圈”，深化医养康养融合，打造智慧养老高地。无锡重点依托“锡心养老”品牌，健全居家社区机构相协调、医养相结合的体系，推进长护险全覆盖与社区综合服务设施建设。常州要优化“医养护康”一体化模式，培育银发产业集群，补强农村养老网络，推进社区老年助餐服务提质。同时，三地都要扶持机构品牌发展，推动银发产品创新。聚力培育规模化、连锁化、高品质康养服务品牌，推动公办、民办养老资源整合联动、协同提质。

2.推进标准化专业化发展，提升服务质量。聚焦居家社区养老核心需求，扩充康复护理、认知照护、心理疏导、健康管理等专业服务供给，完善专属服务对接机制。依托智慧养老载体，打通线上服务平台与线下服务站点，提升基层养老服务专业化能级。优化老年助餐体系，统一食品安全与营养配餐标准，创新城乡多元供餐模式，加大农村助餐站点扶持力度，稳步提升养老服务均衡化、精细化、可持续发展水平。三地可以分类推进养老机构提质升级，强化公办机构普惠兜底与示范引领作用，引导民办机构错位发展、合规经营。三地还可以尝试跨区域资源共享、服务互通。

3.强化人才队伍建设，夯实专业保障。聚焦养老人才“规模不足、结构不优、专业不强”痛点，协同构建引育留用全链条体系。健全薪酬激励与保障机制，建立与技能等级、工龄、绩效挂钩的薪资动态增长机制，推动护理员月薪普遍达到当地城镇职工平均工资水平，提升职业认同感。构建系统化培养体系，深化校地、校企合作，推动高校增设老年护理、康复治疗、认知障碍照护等专业，扩大招生规模。落实国家“十五五”持证上岗要求，到2030年实现养老护理员职业技能等级证书持有率达80％以上，中级及以上占比超30％。完善“岗前—在岗—进阶”三级培训，强化智慧养老设备操作、认知干预、安宁疗护等能力，培育复合型管理人才与专业技术骨干，助力银发经济高质量发展。

（三）优化政策环境，强化养老服务新生态支撑保障

1.完善政策体系，增强系统性、协同性。强化顶层设计，兼顾区域性统筹和地区差异化发展，推进出台苏锡常都市圈“十五五”融合发展实施方案，细化三地协同发展清单，明确各阶段目标与责任分工，推动规划同编、标准同定、资源共享、服务互通，打破行政壁垒。将养老服务一体化深度融入长三角一体化发展战略，争取更多国家、省级政策与资金倾斜。由民政部门牵头，联动卫健、医保等多部门，建立跨区域政策衔接清单与数据共享平台，协调解决协同发展中的堵点难点。优化政策导向，从“重建设、轻运营”转向“建设与运营并重、服务与消费并举”，加大对居家社区养老、专业照护、人才培养等重点领域的政策与资金支持，提高运营、服务、消费类补贴比重，引导资源向优质服务倾斜。

2.优化政策落地机制，提升执行效能。强化基层能力建设，优化社区养老专职人员配置，建立常态化培训与考核机制，提升政策执行和服务能力，打通政策落地“最后一公里”。创新政策宣传，结合老年群体特点打造短视频、老年学堂宣讲等适配载体，建立反馈机制，确保老年人应知尽知、应享尽享。创新补贴方式，推行“先服务、后补贴、据实结算”机制，简化流程、缩短周期，提高资金使用效率。放宽补贴产品限制，建立动态更新机制，允许老人自主选择，鼓励企业创新适配产品与服务。加大市场培育力度，在土地、审批、税费、融资等方面出台差异化扶持政策，降低企业运营成本。

3.健全市场监管体系，规范市场秩序。健全市场监管体系，完善养老服务、银发产品等领域地方标准，推动其升级为行业、国家标准。建立全链条监管机制，运用智慧技术搭建监管平台，实现全覆盖、动态精准监管；加大对违规行为的查处力度，建立失信联合惩戒机制，强化行业震慑。健全消费维权机制，升级维权“绿色通道”，依托消保委和行业协会，营造诚信放心的养老市场环境。

（四）强化协同联动，凝聚养老服务新生态发展合力

1.强化区域协同。参照民政部《养老机构管理办法》相关要求，成立苏锡常地区养老服务一体化发展领导小组，统筹推进一体化工作，强化工作交流与业务协同，破解跨区域发展堵点。统筹三地养老服务设施规划，重点共建区域性专业照护中心、银发产品研发中心等核心载体，搭建三地养老服务资源信息平台，整合各类涉老信息，提升供需对接与资源调配效率。统一三地养老服务评估、质量、补贴标准等，推进跨区域服务互通、补贴互认、待遇共享，鼓励养老机构跨区域连锁运营，破除地域限制，便利老人异地养老。

2.强化部门协同。细化各相关部门养老服务工作职责，建立“民政牵头、部门协同、齐抓共管”的工作格局，明确责任清单，杜绝推诿扯皮与责任空转。打破部门数据壁垒，整合民政、卫健、医保等各类涉老数据，搭建苏锡常地区统一涉老数据平台，为政策制定、服务供给、监管评估提供数据支撑。建立多部门联合执法机制，定期开展养老服务市场专项整治，严厉打击养老诈骗、违规收费等违法违规行为，形成监管合力，规范市场秩序。

3.强化主体协同。发挥政府主导作用，做好顶层设计与政策引领，加大普惠性养老服务投入，兜底特殊困难老年群体。激活市场主体活力，引导社会资本参与养老服务与银发产品研发，培育规模化、专业化养老服务与产品企业，优化市场供给。引导社会组织、慈善机构、志愿者队伍参与养老服务，培育专业养老服务类社会组织，开展多元化公益服务与专业服务。强化家庭养老责任，完善家庭照护支持政策，提供照护培训、喘息服务与补贴，减轻家庭照护压力，结合江苏失能老人补贴政策经验，健全家庭养老支持体系，推动形成“政府主导、市场运作、社会参与、家庭尽责”的养老责任体系。

参考文献：

[1]上海市民政局.长三角区域产业资本和品牌机构进入养老市场指引（2025年）[EB/OL].（2025-12-31）[2026-5-11]https://mzj.sh.gov.cn/2025bsmz/20251231/a34ecfbd8e804f37b74dec7081c8736b.html.

[2]薛晶晶.AI智能产品受青睐服务短板待补全 江苏省消保委发布城镇居民居家适老化改造消费调查报告[N].中国消费者报,2026-04-10(01).

[3]盛乐.科技赋能“苏式颐养” 点亮银龄幸福生活[J].中国民政,2026(06):49-50.

[4]赵曼,邢怡青.人工智能赋能的居家社区养老服务发展及其生态系统优化策略研究[J].社会保障研究,2024(02):16-25.

本文系2025年江苏省社科联社科应用研究精品工程项目面上课题“经济发达地区打造养老服务新生态研究——以苏锡常地区为例”（编号25SYC-096）的阶段性成果。

（作者系中共苏州市委党校教授）

【责任编辑：王宗君】