摘  要  基层行政执法长期面临权责错配与效能不足的困境，现有改革多陷入技术优化与组织重组的路径依赖，未能触及政策执行者的行为逻辑根源。基于浙江省“大综合一体化”改革的实践，以结构性协同为理论视野，从执法人员的行为逻辑切入，提出以政府内部执行系统的结构性变革重塑执法人员的行为模式。研究发现，通过对执法人员的权责结构、组织支撑与能力工具进行一系列由内而外的改革，有效破解了旧有制度环境下的“策略性生存”困境，为执法人员提供了清晰的行为预期、稳固的组织后盾与多元的治理工具，引导其行为逻辑从被动的风险规避转向主动的规则性创新。

关键词  “策略性生存”困境；行为逻辑；结构性协同；规则性创新

一、问题的提出

基层行政执法长期面临权责错配与效能不足的结构性矛盾。既有改革多陷入技术优化与组织重组的路径依赖，未能从根本上触及政策执行者的行为逻辑根源。党的二十届四中全会审议通过《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十五个五年规划的建议》，强调“坚持有效市场和有为政府相结合”，对“加强基层服务管理力量配置”提出要求，为破解基层执法困境提供了重要政治指引。选择浙江省T市H区（以下简称H区）作为研究范本，是基于其三重典型价值。其一，先行性。浙江省是“大综合一体化”全国唯一省级试点，H区改革走在全省前列。其二，系统性。其改革触及权责、组织与能力的系统性重构，是分析制度设计如何转化为实践机制的典型场域。其三，实效性。H区的实践已展现出从执法人员行为转型到治理效能提升的可观成效。

西方理论强调跨部门协作与政策连贯性，[1]主张以整合思维应对管理碎片化，[2]关注权力分散带来的治理复杂性。[3]国内研究则聚焦整体智治中的制度技术协同、[4]“融条于块”的权责优化、[5]“综合查一次”的协同机制[6]及柔性执法中的裁量规范。[7]既有研究虽触及核心问题，却普遍陷入“技术优化”与“权责重组”的路径依赖，将结构性问题简化为技术性或组织性命题。迈克尔·利普斯基的街头官僚理论为上述局限提供了重要分析思路。该理论指出，直接与公民打交道的基层执法人员，因其拥有广泛的自由裁量权、面临资源稀缺与目标模糊的工作环境，不再是简单的政策执行机器，而是在事实上成了政策的共同制定者。[8]执法人员身处权责错配的结构之中，资源有限与任务超载迫使其将主要精力置于风险规避，由此形成了“策略性生存”的行为定式。这意味着，任何改革若未能重塑执法人员的制度环境与行为预期，其效果终将被旧有结构消解。基于此，本文提出“结构性协同”这一分析概念，指通过权责结构、组织支撑与能力工具的系统性重构，使执法体系从碎片化转向协同化，引导执法人员从“策略性生存”转向“规则性创新”。本文以结构性协同为核心分析视野，从执法人员行为逻辑切入，阐释系统性结构重构推动执法行为转型的内在机理。下文以H区改革为经验场域，检验该分析视野的解释效力。

二、经验呈现：H区“大综合一体化”综合行政执法改革的实践

近年来，H区持续深化“大综合一体化”行政执法改革。2023年改革综合评价指标位列全省第一，群众满意度提升至98％；2024年在全省“大综合一体化”行政执法改革推进会上作典型发言；2025年改革成效持续巩固深化，获评“2025年度全省司法行政系统先进集体”。由于政策执行主体的素质缺陷和利益倾向、政策本身的质量等原因，现实中的政策执行往往会出现种种政策变通执行的问题，[9]而公共政策具有分配性质，[10]执法人员通过日常的、策略性的行为来应对工作压力，从而深刻地影响甚至“再制定”了政策的本意。H区的实践提供了检验上述理论观点的丰富经验场域。其改革并非零敲碎打，而是一套系统性的组合拳，主要体现为以下三方面创新。

（一）构建全域覆盖体系，以顶层重构奠定协同基础

H区“大综合一体化”行政执法改革中的“1+3+19”体系组织重构超越了简单的物理整合，旨在通过清晰的权责划分与资源下沉，为执法人员提供稳定的组织依托和明确的行为预期。着力解决“人编分离”带来的身份模糊问题，有助于缓解其角色焦虑，为规范、尽责的执法行为奠定组织基础。“1”代表“一支队伍管执法”的核心机制和区综合行政执法指导办公室的统筹职能，体现顶层统筹与基层执行的统一。“3”指三个核心点位，通过区域联动实现全域执法资源整合，三个点位形成覆盖库区、园区、城区的立体化执法网络。“19”代表全区19个乡镇（街道），通过全域整合与协同联动，形成覆盖全区的执法网络。19个乡镇（街道）以三个核心点位为枢纽，根据地理位置、功能定位和资源禀赋被划分为不同片区，纳入统一的执法管理体系，实现执法力量的高效配置与全域覆盖。每个乡镇（街道）根据自身特点承接差异化的赋权事项，区综合行政执法指导办公室通过“基础库+自选库”的赋权模式，为各乡镇提供标准化清单，并允许根据实际需求补充特色事项，既保障全区执法标准的统一性，又赋予基层灵活应对复杂问题的空间。

（二）创新精准下沉模式，以差异化赋权激活基层效能

H区的“7+6+6”模式（即7个镇街赋权、6个镇街派驻、6个乡辐射），将70％的执法力量和66项高频事项精准下沉至乡镇（街道）。通过赋予乡镇（街道）自主执法权，乡镇（街道）得以直接处置市容环卫、应急管理、消防救援、市政公用等高频事项，有效减少了区级案件的积压。针对偏远乡镇，采用“派驻执法+辐射服务”的模式，既确保了执法的专业性，又避免了基层力量的分散。H区的下沉模式特意考虑了偏远地区的特殊需求，强调了人员的灵活调动和组团式执法服务，其核心逻辑在于通过差异化赋权处理行政管辖范围与执法响应效率之间的非线性关系。在中心城区，高密度人口与复杂治理场景要求执法力量保持快速响应能力，派驻模式通过垂直管理确保专业执法资源的即时调度，避免因权力分散导致的协调成本上升。而边缘地区因地理空间阻隔与治理单元分散，传统派驻模式易产生执法盲区，采用中心镇辐射模式。赋权模式通过将高频事项处置权下放至乡镇（街道），使执法触角真正延伸至治理末梢。通过精准匹配权力与基层的承接能力，并辅以相应的考核激励，H区成功地将执法力量下沉从一项被动的行政任务，转化为一种深刻塑造执法人员行为的治理实践。

（三）丰富执法工具箱，以结构性赋能推动思维重塑

H区改革更深层次的突破在于对执法人员能力与工具系统的结构性赋能，这使其成功实现了从依赖单一强制手段的执法人员向善于运用多元治理工具的“服务员”与“辅导员”的角色跃升。具体而言，该区系统构建了一套融“预防—纠错—修复”于一体的全周期柔性执法体系：在前端，推行“预约式”指导服务，变被动查处为主动“体检”，通过清单化指引帮助企业提前规避合规风险；在执行中，创新性地运用“首违不罚、公益抵罚、轻微速罚、学法减罚”的“四步递进式”容错纠错机制，为处理轻微违法行为提供了罚款之外更具教育性和社会修复功能的政策选项，将冰冷的处罚决定转化为有温度的法治教育场景；在后端，则建立起“罚后助企”与信用修复机制，主动帮助受罚主体重回正轨。与此同时，数字技术被深度嵌入执法流程，以“库区水源管理一件事”为代表的智慧监管模式，通过空天地一体化感知网络和“综合查一次”平台，实现了从人海战术到数据驱动的精准执法，不仅大幅提升了效率，更以全程留痕的方式压缩了裁量权的滥用空间。这套软硬兼施的组合拳丰富了政策执行的工具箱，让执法人员在面对流动摊贩、小微企业等复杂治理对象时，除强制性处罚外，还有行政指导、信用承诺等柔性工具。

三、理论剖析：结构性协同视域下的改革机理

结合基层一线执法人员的行为逻辑审视 H区的改革实践，发现其各项措施共同构成了一个逻辑严密、层层递进的改革体系，其核心在于通过三重结构重构，实现从个体行为改变到整体治理效能提升的质变过程，最终形成具有“结构性协同”特征的治理新秩序。

（一）初始状态：基层执法的结构性困境与行为异化

基层行政执法长期面临着深层次的结构性矛盾。街头官僚理论深刻揭示，执法人员的行为模式是其应对特定制度环境的理性选择。在改革前的体制下，多重结构性约束共同塑造了执法人员的“策略性生存”模式：权责关系的模糊性导致其面临行动依据缺失的困境，执法工具的单一化限制了行为选择空间，组织支撑的薄弱使执法人员陷入孤立无援的处境。这迫使执法人员将主要精力置于责任规避和风险转移上，其行为特征表现为在制度夹缝中寻求安全生存而非有效治理。这种个体层面的行为策略汇聚而成系统层面的治理困境——执法效能低下、政策执行偏差与社会信任流失相互强化，形成难以破解的负向循环。

（二）核心突破：三重结构重构与行为逻辑转型

H区改革的创新性在于，它没有停留在表层的技术优化和组织调整，而是直指塑造执法行为的深层结构。通过权责、能力与组织的三维重构，系统性地构建了一个能够孕育新型行为模式的制度环境。在权责结构层面，创新的“清单式动态赋权”机制将抽象的法律授权转化为清晰的操作指南，通过“基础库+自选库”的精准设计，建立起权责匹配的透明化体系。这一制度安排不仅明确了执法边界，更重要的是为执法人员提供了稳定的行为预期，从根本上压缩了自由裁量的模糊空间。执法人员首次获得了明确的行为框架，知道该管什么、能管什么。在能力结构层面，“执法+服务”的综合赋能提供了超越传统处罚的多元治理工具库。“预约式指导—四步递进容错—罚后助企”的全链条机制，配合数字化监管平台的技术支撑，使执法人员获得了应对复杂治理情境的方法论和工具箱。从只能开具罚单的“执法员”转变为善于运用多种政策工具的“治理者”，这一角色转型极大地拓展了其行为可能性空间。在组织结构层面，构建了一个兼具统一性与适应性的执法网络，从根本上优化了执法人员的执业环境。这一网络设计突破了传统科层制的僵化壁垒，当基层执法人员面对复杂案件或专业难题时能够依托这一网络迅速获得专业团队的智力支持与资源保障。这种从“孤立无援”到“体系支撑”的环境转变，显著降低了执法人员的履职风险与心理压力，为其从被动执行向主动治理的角色转型提供了坚实的组织保障。

（三）系统涌现：从行为变革到协同秩序的形成

在结构性协同视野下观察，H区实践展现了一个由内而外、从量变到质变的秩序生成过程。当执法人员个体在清晰权责、稳固组织与多元工具的支撑下，成功转型为“规则性创新者”后，他们与社会的互动方式发生了根本性改变。基于清晰规则的执法行为建立了稳定的心理预期，以专业的问题解决能力赢得了社会信任，这使得政社合作从理论可能变为实践可行。更重要的是，协同对于这些新型执法人员而言，已从上级要求的行政任务转变为实现治理目标的内在需求。这种由内而外生成的协同关系，展现出与外部强制的协同机制截然不同的特性：它具有更强的韧性，因为其基于共同的问题导向；它具有更高的效率，因为它源于行动者的主动创造；它具有更好的可持续性，因为它深深植根于执法者的日常工作逻辑之中。

四、路径展望：结构性协同视域下的改革深化方向

结构性协同视野为改革的深化指明了方向，未来深化基层行政执法改革，应当着力推动权责适配的制度化、能力提升的常态化和激励相容的系统化，将H区实践所蕴含的结构性逻辑予以固化与推广。

（一）权责适配的制度化

权责重构是破解当前基层治理中“权责错配”困境的核心环节，其目标是从制度设计上实现“权责适配”的理想状态。这一过程需要通过系统性的制度创新，确保下放的权力与基层的承接能力、资源保障和责任承担实现精准匹配。具体而言，推行“局属局用”模式是对“县属乡用”机制的根本性改革。该模式旨在彻底解决“人编分离”带来的身份模糊和激励不足问题，通过将下沉人员的编制关系、人事管理、绩效考核和福利保障全部划归区综合行政执法局统一管理，实现“属事权”与“属地权”的有机统一。在这一模式下，乡镇（街道）被赋予对下沉人员的日常指挥权、任务分配权和实质性的考核评价权，从而真正实现“管人”与“管事”相结合。这种制度安排不仅能够有效破解执法人员在县乡两级之间的身份认同危机，更能够通过明晰的权责关系激发基层执法队伍的工作积极性和归属感。实施“清单式”动态赋权是确保权责下放精准性和有效性的关键举措。通过建立科学的基层治理权责清单，并运用大数据技术对乡镇（街道）的事件发生率、处理能力、资源禀赋等进行多维度分析，可以实现权责下放的动态调整和精准匹配。“基础清单+自选清单”的模式设计既保证了全区执法工作的标准性和规范性，又为基层预留了因地制宜的灵活空间。基础清单涵盖高频、易行的执法事项，确保基层执法的基本要求；自选清单则允许各乡镇（街道）根据自身特点和实际需求，选择承接适合的执法事项，从而实现权责下放的个性化和精准化。

（二）能力提升的常态化

能力共建是确保权责落地、提升治理效能的基础性工程，其核心在于实现从简单下沉到系统赋能的转变。这一转变要求打破传统上依赖短期培训、零散学习的旧模式，转而构建一个全方位、全周期、多层次的能力支撑体系，真正实现执法队伍的能力现代化。构建“学习型执法组织”是系统赋能的核心环节。这意味着要建立贯穿执法人员职业生涯的分层分类培训体系，推动培训内容从单一法律条文记忆，向跨领域执法能力、群众工作能力、应急处突能力及数字化转型能力等综合素养拓展。新入职人员需接受系统化的法律基础和执法程序训练，一线执法人员则通过案例模拟、跨部门轮岗等方式提升实战应变与复杂案件处理水平。同时，将专业资质与职级晋升、绩效奖励直接挂钩，可有效激发执法人员自主学习和能力提升的内生动力，能力越强发展越好，同时满足个人和组织的成长需求。建立“心理与伦理支持系统”是能力共建中不可或缺的软性支撑部分。行政执法工作的高强度、高冲突特性使执法人员面临巨大的心理压力和伦理挑战，亟须系统化的关怀与引导。应定期开展心理疏导服务，组织伦理困境研讨会，帮助执法人员在面对情、理、法冲突时能够坚定职业操守、保持心理稳定，使执法者不仅在法律层面、更在道德和心理层面具备应对复杂治理环境的韧性。

（三）组织激励的系统化

激励重塑是推动改革从被动执行走向主动作为的深层引擎，其核心在于优化执法人员的执业生态，重塑其职业角色认同。这一转变超越了简单的物质激励或技能培训，致力于从心理层面和互动情境中，为执法人员创造一个有尊严、有安全感、有成就感的执法环境，从而激发其内生动力。重塑职业角色，提升执法尊严是激励重塑的起点。在传统模式下，基层执法人员常被视为冲突的焦点，其角色被简化为“开罚单的机器”，职业尊严感较低。H区的改革通过赋予其“服务员”“辅导员”的新角色，并配备柔性工具，使执法行为从对峙转向对话。当执法人员能够帮助企业规避风险、引导当事人改正错误时，他们收获的不再是抵触与怨怼，而是理解与尊重。来自服务对象的积极反馈极大地提升了其职业认同感和尊严感，使其从内心深处认可自身工作的社会价值。激发内生动力，培育创新文化是激励重塑的最终目标。当执法人员拥有了尊严感和安全感后，其行为动机便从规避风险的消极逻辑，转向解决问题的积极逻辑。丰富的工具箱使其在面对复杂治理难题时，不再感到无能为力，而是有能力、有底气去探索“规则性创新”的最佳路径。这种基于实践的创新一旦获得成功，将带来巨大的职业成就感，并在组织内部形成示范效应，逐步培育出一种鼓励探索、宽容失败、追求卓越的创新文化。这种文化氛围的形成，标志着执法队伍已经实现了从“要我做”到“我要做”的根本性转变。

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本文系上海师范大学社会实践创新创业项目“关于浙江省T市H区‘大综合一体化’行政执法改革创新研究”（编号202431002362）的阶段性成果。

(陈雯 上海师范大学哲学与法政学院；陶庆系上海师范大学哲学与法政学院教授、博士生导师)

【责任编辑：张卓】