摘  要  公平竞争审查制度是破除行政性垄断、打通区域市场壁垒、建设全国统一大市场的核心制度支撑。依托长三角三省一市制度共建、跨区域交叉互评、数字智能审查赋能等创新实践，长三角地区构建起多层级、立体化的公平竞争审查治理体系。当前，制度落地仍面临审查标准不统一、专业性和独立性不足、政策协同不完善、治理和监督机制不健全等困境，制约了长三角地区市场一体化建设成效。立足《公平竞争审查条例》法治化实施契机，紧扣长三角一体化发展战略，应通过构建标准化、专业化、协同化、立体化、闭环化的公平竞争审查体系，推动公平竞争审查制度从试点创新走向成熟定型，为全国统一大市场建设提供实践参考。

关键词  公平竞争审查；全国统一大市场；长三角地区

建设高效规范、公平竞争、充分开放的全国统一大市场，是新时代我国完善社会主义市场经济体制、推动高质量发展的重大任务，而破除地方行政性垄断则是建设全国统一大市场的关键所在。公平竞争审查制度对各级政府出台的涉及市场主体经济活动的政策措施实行事前审查，从源头上避免排除、限制竞争政策措施出台，为各类市场主体提供了公平公正、透明可预期的发展环境。[1]2016年6月，国务院印发《关于在市场体系建设中建立公平竞争审查制度的意见》，正式确立了我国公平竞争审查制度的规范体系，明确了自我审查、全范围审查、动态审查、监督审查的基本制度框架。2024年6月，《公平竞争审查条例》公布，这是地方实践经验法治化、制度化的结果，增强了制度的刚性约束，推动我国公平竞争治理迈入法治化、规范化新阶段。

2026年上半年，长三角地区国内生产总值达17.36万亿元，占全国经济总量近四分之一，持续引领我国市场经济发展。[2]特殊的经济地位和战略地位决定了长三角要在公平竞争审查制度建设方面走在前、做示范。[3]与其他地区相比，长三角地区市场化改革起步早、政策协同基础好、数字治理能力较强，在落地公平竞争审查制度上突破了“单一属地治理”的限制，率先提出并探索了跨区域公平竞争审查、数字智能公平竞争审查、异地互评公平竞争审查等新模式，形成了省级全覆盖、都市圈合作、县域下沉、数字智能的立体试验场。以长三角一体化发展战略为背景，对长三角地区公平竞争审查制度创新进行全面、系统的研究梳理，分析区域制度发展的深层次困境，结合目前国家及长三角地区的新要求、新形势，有针对性地探索长三角地区公平竞争审查制度未来推进路径，可为全国其他地区竞争政策的区域化协同治理和全国统一大市场建设提供借鉴。

一、长三角地区公平竞争审查制度的实践探索

当前，长三角地区公平竞争审查已经形成了从制度构建到实践创新的多层次探索格局，围绕区域协同治理的核心目标，从制度框架、审查模式到技术支撑多维度推进改革落地。

（一）完善制度体系，筑牢协同治理基础

长三角地区积极推动省域对接，打破区域间管理壁垒。各地区对标国家“增量应审尽审、存量动态清理”的基本要求，制定公平竞争审查制度的实施细则和工作实施方案，建立联席会议制度，联合发改、工信等相关职能部门，推动审查无盲区、全覆盖。上海市紧扣国际化营商环境建设，以中国（上海）自由贸易试验区及临港新片区等重点区域为载体，率先落地公平竞争审查第三方评估实操机制，并出台《上海市公平竞争审查举报处理工作实施细则》等专项规则，为区域竞争政策制度对接提供了可复制的实践样本；江苏省立足本省制造业比较优势，细化产业政策、招标投标、政府采购审查标准；2024年1月，浙江省发布全国首部公平竞争审查省级政府规章《浙江省公平竞争审查办法》，试行重大政策专项审查、第三方独立审查、存量文件常态化动态清理、审查结果公示等创新做法；安徽省针对产业承接、转型发展需要，重点关注招商引资、园区普惠性扶持政策审查等。总之，长三角各地建立了差异化、特色化的地方制度。在区域顶层框架上，2023年9月，上海市、江苏省、浙江省、安徽省市场监督管理局共同签署了《长三角地区公平竞争政策一体化推进合作协议》，提出“制度协同、执法协同、审查协同、倡导协同”四大总体方向和“统一审查标准、共享审查案例、开展交叉评估、联合执法检查”四大重点任务，构建长三角地区公平竞争审查协同监管总框架。2024年8月，长三角三省一市发展改革、市场监督管理部门共同制定了《推进长三角区域市场一体化建设近期重点工作举措（2024-2025年）》，要求各地将推进公平竞争审查跨区域协同、异地交叉评估、政策统一清理作为区域一体化近期考核重点任务，彻底打破过去长三角地区各行其是、各自探索、各自发力的工作状态，为区域审查协同提供刚性政策保障。

（二）创新交叉互评，破解跨区域市场壁垒

为了破除单一的属地自我审查导致的形式化问题以及地方政府为获得产业发展、资本、人才等而采取差异性政策优惠造成“政策洼地”的问题，在长三角生态绿色一体化发展示范区（包括上海市青浦区、江苏省苏州市吴江区、浙江省嘉兴市嘉善县，以下简称示范区）和环太湖圈开展区域协同试点，尝试跨区域交叉打分评价。在示范区层面，实施公平竞争异地交叉评估机制。示范区市场监管部门打破行政属地界限，创新探索“互查互评、交叉监督、联合研判”机制。示范区选取低空经济、文旅经济、楼宇经济、建筑业、保税贸易等14项重点产业政策进行异地交叉审查，由青浦区审查吴江区政策、吴江区审查嘉善县政策、嘉善县审查青浦区政策。同时，邀请高校专家、行业专家、第三方机构参与联合研判，排查政策中涉及市场主体垄断准入、排挤本地企业、歧视外地企业等排除、限制竞争问题，打破区域市场壁垒。在都市圈层面，上海市松江区，江苏省无锡市、常州市、苏州市，浙江省湖州市，安徽省宣城市六地联合签订《环太湖圈公平竞争审查一体化合作协议》，建立“1+N”协作机制，通过搭建“专家智库+案例研讨+执法交流+数据分析”跨区域合作平台，聚焦解决环太湖圈招商引资恶性竞争、招投标壁垒等问题，推动环太湖圈内形成规则统一、竞争有序的市场环境。

（三）搭建智能审查平台，构建全流程风控体系

针对人工审查人手不足、标准不统一、主观性强、事后整改慢等问题，长三角地区发挥数字经济产业优势，率先实现公平竞争审查数字化、智能化。长三角三省一市分别开发专门智能审查系统，实现“AI初筛、人工复核、专家会商、全程留痕、动态预警”的公平竞争审查全流程运转闭环，有效提高审查客观性、精准度、时效性。上海市以中国（上海）自由贸易试验区及临港新片区等开放前沿为重点，构建跨境贸易、外资准入“领域式”专项数字化审核模块。江苏省在全国率先建设省级公平竞争审查在线监测评估系统，对江苏省各级党政机关政策文件全部上线进行监测。浙江省打造全国首个省域公平竞争AI智审一体化平台，打通政务发文、公共资源交易、招投标、产业扶持等多个系统的数据端口，构建“系统智能初审+工作人员再审+第三方专家终审”三级审查机制。安徽省借助全省一体化网上政务服务入口，开发上线公平竞争审查线上管理系统，集中规范县域招商引资、产业园区类优惠投资政策措施审核。

二、长三角地区公平竞争审查制度的实施困境

长三角地区构建了多层级协同、跨区域互评、数字化审查等特色模式。但是，公平竞争审查制度深层次落地梗阻仍未消除，阻碍了长三角地区竞争治理现代化进程。具体而言，这些困境主要体现在审查标准不统一、专业性和独立性不足、政策协同不完善、治理和监督机制不健全等方面，导致制度红利未能充分转化为治理效能。

（一）区域审查标准不统一

长三角地区的经济水平、发展定位、产业结构存在差异，上海市注重开放型经济、高端服务业制度探索，江苏省注重先进制造业经营合规，浙江省注重数字经济、基层营商环境建设，安徽省注重承接产业转移、园区经济发展。地域差距带来各地在公平竞争审查实践准确定位和操作标准上的较大区别。目前，长三角地区仅实行了原则上的合作协同，尚未出台统一的实操细则和判定标准，未形成全域性的负面清单、正面清单和案例判断标准，产生了“同策不同判”等区域审查乱象，资本、人才、数据等要素在长三角地区内流动受阻，成为区域市场一体化建设的制度性堵点。标准不一造成同一类涉企政策在不同省市可能得出截然不同的审查结论，部分地区以“促进本地产业发展”为由，对税收返还、财政奖补等优惠政策予以放行；另一些地区的同类条款却被认定为具有排除、限制竞争效果而要求清理，市场主体的政策预期难以稳定，制度性交易成本明显上升。尺度不一容易诱发地方竞相放宽审查口径，以“制度洼地”争抢要素资源，形成逐底竞争，加剧要素跨区域流动障碍，进一步固化区域市场分割格局。

（二）审查专业性和独立性仍显不足

我国公平竞争审查基本以政策制定机关自我审查为主，长三角地区基层缺少公平竞争审查专职机构，工作大多由兼职人员承担，人员流动性强、素质不高等问题亟待改进。一方面，基层审查人员大多不具备竞争法学、产业组织理论等专业背景，对相关市场界定、竞争损害分析、隐性壁垒识别等方法掌握不足，审查多停留在文字比对和格式规范层面，难以对政策可能产生的排除、限制竞争效果作出实质判断。另一方面，审查独立性缺乏刚性制度保障。政策制定机关普遍集文件起草、审查、决定于一体，审查人员与起草人员高度重合，审查意见难以对拟出台的限制竞争条款形成有效制约。涉及地方重点产业扶持、招商引资优惠等政策时，审查往往服从于行政决策需要，选择性适用例外规定，或以“符合公共利益”“本地发展需要”等宽泛理由豁免竞争影响评估。

（三）产业政策和竞争政策协同性不够

长三角是我国产业竞争最激烈的区域之一，各省市为争夺产业赛道、招商引资优质项目、保持本地产业优势，不断出台产业扶持、税收优惠、财政补助等政策，造成区域产业政策“内卷化”。实际上，各个地区都表现出重产业扶持、轻竞争秩序的偏好。一些地方政府以“隐性”资格门槛、“本地化”服务要求、“本土”企业扶持等手段，变相支持本地企业、限制外地企业参与竞争。同时，长三角地区缺乏常态化的政策磋商机制，区域重点产业规划、产业集群建设政策发布前未做竞争风险预判。老旧、违规产业政策还存在清理不彻底等问题。产业政策扭曲市场竞争、竞争政策无力约束产业违规活动等现象仍然存在，尚未形成两者协同共促产业高质量发展的机制。

（四）公平竞争审查治理机制尚不完善

目前，长三角地区对公平竞争审查发现的问题，多以清理废止或修订调整为主，审查结论缺乏对政策制定机关的强制性约束效力，尚未形成从审查发现、整改督办到责任追究的完整链条。公平竞争审查与合法性审查、行政复议、行政诉讼等制度的衔接不够紧密，受政策影响的市场主体救济渠道不畅，政策制定机关主动纠错的外部压力不足。由此，公平竞争审查制度在基层和区域层面容易陷入弱约束状态，制度的刚性约束功能难以充分发挥。

（五）多元共治监督体系尚不健全

目前，公平竞争审查第三方评估机制覆盖范围有限，仅覆盖省级重大政策评估，大量的市县涉企政策、园区扶持政策尚未进行独立第三方评估，缺乏评估的客观性、专业性。同时，社会监督相对零散，长三角地区尚未建立统一的社会监督线索举报、交办处理和反馈机制。市场主体、行业协会、社会公众在遭遇市场壁垒和政策歧视时，信息缺乏、监督投诉线索难以聚集、跨区域交办联系难度大等问题仍然存在。此外，区域公平竞争倡导工作推进不够平衡，缺乏常态化的普法宣传、合规引导，基层政府、产业园区、市场主体的公平竞争意识仍显不足，行业自律、社会监督、公众参与等多元共治监督体系尚不健全，主管部门的内部监督覆盖面有限，难以对各类违规审查实现全面监管，监督闭环比较薄弱。

三、长三角地区公平竞争审查制度的推进策略

未来，应紧扣长三角一体化发展战略和全国统一大市场先行区的功能定位，突破长三角地区公平竞争审查碎片化、经验式治理模式，推动长三角地区公平竞争审查制度从试点探索逐步走向成熟定型，全面赋能区域统一大市场建设和产业高质量发展。

（一）构建全域统一审查标准体系，夯实区域一体化制度基础

针对长三角各省市产业禀赋、发展定位差异引发的审查尺度碎片化、判定标准不统一、“同策不同判”等区域治理壁垒问题，要以制度标准化、规则一体化为核心，消解地方自由裁量差异，构建全域协同的审查规则体系，夯实区域市场一体化的制度基础。一要建立跨区域规则共建共研机制。依托长三角公平竞争一体化联席会议常态化运作平台，整合区域治理资源，统筹编制《长三角区域公平竞争审查统一实操指引》。聚焦招商引资奖补、产业专项扶持、政府采购、工程招投标、市场准入规制、要素资源配置、园区定向赋能等领域，统一审查适用范围、研判标准、实施程序与例外情形适用条件，精准界定产业合规扶持与排他性地方保护的边界，从规则层面杜绝区域审查差异化裁量乱象。二要构建全域标准化清单与案例治理体系。结合长三角地区产业发展特征与审查实践痛点，联合制定区域统一的公平竞争合规正面清单与违规负面清单，系统梳理区域共性违规情形，精准提炼隐性地方保护、变相市场壁垒、差异化市场准入等规避审查行为的核心特征，压缩地方随意解读、选择性适用规则的空间。同时，构建长三角地区公平竞争审查案例共享智库，常态化归集区域合规示范案例、违规整改典型案例、疑难争议处置案例等，彻底破解要素跨区域流动的制度性堵点。三要构建政策动态衔接机制。建立国家政策与区域规则的双向适配更新体系，针对国家层面新出台的审查细则、重点领域专项规范、例外条款适用新规，通过跨区域联席会商机制，开展联合研读、统一解读口径，形成区域标准化适用指南，规避因政策解读偏差引发的执行分化。建立区域公平竞争审查统一实操指引定期评估修订机制，由长三角三省一市主管部门联合开展年度规则适配性评估，及时修订与国家政策、区域产业发展实际不符的条款，确保区域公平竞争审查规则的合法性、统一性和时效性，持续筑牢区域一体化公平竞争审查的规则根基。

（二）健全专业化独立审查运行机制，强化基层自我审查风险防控实效

针对当前自我审查范式下权责边界模糊、基层专业能力缺失、审查独立性不足的困境，要从权责界定、专业赋能、多元制衡三个维度健全公平竞争审查运行体系，推动审查工作从程序性合规向实质性风险防控转型。一要完善分层分级的审查权责体系。系统厘清政策制定机关、行业主管部门、市场监管部门的审查权责边界，明确合法性审查与公平竞争审查的功能差异，杜绝以合规性程序审查替代竞争损害实质审查、以通用合法性审核规避竞争风险研判等问题。细化省市县三级审查权责清单，明确重大产业政策、普惠性涉企政策、园区专项政策的分级审查主体与审查标准，压实政策制定机关的主体审查责任、市场监管部门的监督指导责任，构建权责清晰、各司其职的分层审查治理格局。二要构建区域一体化专业赋能培育体系。依托长三角一体化协同治理平台，组建跨省市公平竞争审查专家智库，吸纳竞争法学、产业经济学、市场监管、公共政策等领域专业人才。聚焦相关市场界定、竞争损害效应量化分析、隐性市场壁垒识别、审查例外条款合规适用、竞争风险预判等核心模块，编制区域标准化审查实务手册与操作规范，针对基层审查人员开展常态化、专业化培训，提升基层审查人员专业能力。三要构建多元制衡的独立审查模式。完善长三角跨区域交叉互评机制，将异地交叉审查全面覆盖市县层级重点涉企政策、产业园区扶持政策和招商引资优惠政策，依托跨区域无利益关联的外部监督，防范本地行政干预，破解属地审查“自我监督、自我豁免”的治理失效问题。针对百亿级产业项目、重点产业链扶持、全域性产业规划等政策，常态化引入高校科研机构、独立智库等第三方主体参与审查研判，剥离行政决策对审查工作的不当干预，从机制上保障审查结果的客观性、独立性与专业性。

（三）构建产业政策与竞争政策协同机制，促进产业发展和市场竞争良性互动

针对长三角地区产业政策与竞争政策适配度低等问题，要构建“产业政策赋能、竞争政策筑基、双向动态适配”的协同治理体系，平衡产业高质量发展与市场公平竞争的辩证关系。一要坚持将竞争中性作为政策制定的基本遵循。严格落实竞争中性原则，将公平竞争审查作为产业政策出台的刚性前置程序，全面规范各省市产业扶持、税收优惠、园区特惠、招商引资等奖补政策体系，严禁设置本地化资质门槛、排他性扶持条款、外地企业歧视性待遇等隐性壁垒，坚决遏制区域产业招商内卷化、同质化恶性竞争，重塑区域有序竞争的产业发展生态。二要推动产业政策工具转型。推动区域产业治理从“属地保护型扶持”向“公共赋能型”转型，优化产业政策供给结构。通过公共服务供给升级赋能全产业链高质量发展，筑牢长三角地区产业集群竞争优势，保障各类市场主体平等参与市场竞争，实现产业培育与竞争秩序维护的有机统一。三要完善跨区域利益平衡机制。针对因落实公平竞争审查制度规定、取消地方保护性补贴政策而面临短期发展压力的地区，要建立产值跨区域分享、税收分成、要素指标调剂、产业合作补偿等利益平衡机制，降低地方落实公平竞争审查的制度成本与发展阻力。

（四）健全全周期闭环治理机制，强化公平竞争审查制度刚性约束

针对公平竞争审查制度全周期治理缺失、约束柔性化等问题，要构建事前预防、事中管控、事后追责的全链条治理体系，彻底扭转制度执行弱化、虚化的治理困境。一要完善全流程刚性管控机制。细化涉企政策全生命周期审查规范，明确政策起草、公示发布、落地实施、动态监测、复盘整改各环节的公平竞争审查强制要求，严禁选择性审查、事后补审、随意豁免审查等违规行为。依托长三角数字化智能审查平台，实现所有涉企政策审查流程全留痕、数据可溯源、进度可监管，以数字化手段固化审查流程、规范审查行为，从技术层面杜绝形式化审查。二要健全制度协同衔接机制。推动公平竞争审查制度与重大行政决策程序、合法性审查、行政复议、行政诉讼、营商环境督查等制度深度融合，将公平竞争合规性审查结论作为政策合法生效、落地实施的核心前置要件。畅通市场主体维权渠道，明确涉竞争侵权政策的审查标准，赋予市场主体对违规限制竞争政策的举报权，通过外部法治约束倒逼政策制定机关主动纠错，破解制度柔性约束难题。三要建立常态化评估与刚性追责机制。建立长三角地区年度公平竞争审查成效联合评估制度，由长三角三省一市公平竞争审查主管部门系统梳理区域治理堵点与制度短板，形成年度评估报告与整改优化方案。构建刚性责任链条，依法依规将追责问责落到实处，彻底改变以往仅整改政策、不追究主体责任的治理模式。通过健全全周期闭环治理机制，推动长三角地区公平竞争审查从柔性整改向刚性治理、从制度落地向制度见效的根本性转变，提升区域竞争治理现代化水平。

（五）完善多元共治监督体系，激活区域竞争治理监督合力

针对当前第三方评估覆盖面不足、多元共治监督体系不完善等问题，要整合各类资源，构建全方位、多层次的全域监督治理立体化格局。一要健全第三方独立评估体系。打破现有第三方评估仅覆盖省级重大政策的局限，将市县重点产业政策、园区普惠性扶持政策、公共资源交易政策、涉企准入政策全部纳入第三方评估范围。建立第三方机构全流程管理制度，保障评估主体的独立性、评估流程的规范性、评估结论的专业性，精准弥补内部自我审查的监管盲区，解决利益分配失衡问题。二要搭建一体化社会监督服务平台。依托长三角数字治理底座，构建全域统一的公平竞争监督线上举报平台，统一线索受理、分级移送、核查处置、结果反馈、归档公示的标准化工作流程，打通跨区域监督梗阻，降低市场主体、行业协会的维权成本与监督门槛。建立监督线索闭环处置机制，对排查发现的隐性市场壁垒、政策歧视、违规审查等问题限期整改、跟踪督办、公开公示，切实激活市场主体监督效能。三要强化全域竞争倡导与行业自律建设。组建长三角公平竞争法治宣讲专班，面向行业主管部门、基层政府、产业园区、中小市场主体开展常态化法治宣讲、合规培训、案例警示教育等，持续培育区域公平竞争法治文化，提升各类治理主体的竞争合规意识。充分发挥行业协会桥梁纽带和自律监管作用，引导各行业建立内部竞争合规自查机制，主动排查行业垄断行为、排他性交易规则、市场壁垒等问题，强化行业自我约束、自我规范。

参考文献：

[1]王先林.整治地方政府“内卷式”竞争中公平竞争制度的实施机制:基于公平竞争审查与行政性垄断规制的双重视角[J].交大法学,2026(04):5-19.

[2]张驰,陈思源.从经济半年报，读出长三角韧性[N].解放日报,2026-08-05(010).

[3]马晓宇.建设全国统一大市场背景下长三角区域公平竞争审查制度的调查研究[J].中国价格监管与反垄断,2024(12):16-17.

本文系江苏省社会科学基金青年项目“公平竞争审查纾解江苏创新资源错配的机制、效应与对策研究”（编号25GLC006）的阶段性成果。

（作者系江苏省社会科学院智库发展研究中心副研究员，博士）

【责任编辑：方晓红】